Del G20 al liderazgo global: un vacío que urge llenar

EsadeGeo Working Paper | Septiembre 2020

Por EsadeGeo

Foto: G20 Summit/Alan Santos

AUTORES: Javier Solana, Angel Saz-Carranza & Enrique Rueda (EsadeGeo)

A medida que nos vamos recuperando de la crisis de la covid-19 y nos preparamos para hacer frente a la amenaza del cambio climático, resulta cada vez más evidente que el mundo carece de una plataforma efectiva de diálogo y liderazgo. Toda la arquitectura para la gobernanza y la coordinación internacional debe replantearse con el fin de obtener los máximos beneficios globales posibles del capital humano existente y de los activos financieros a disposición de la comunidad internacional. Lo más urgente es crear una plataforma de diálogo y liderazgo que se base en las experiencias recientes y las mejore, a partir de las lecciones aprendidas en los últimos meses, para bien y para mal.

En esta nota se propone un Grupo de Liderazgo Global (GLG), pero además vale la pena considerar distintas opciones de reforma y mejora de dos componentes de la arquitectura global –para los cuales el GLG puede servir de plataforma y marcar  la dirección de reforma–. El primer componente son las organizaciones de la familia de las Naciones Unidas como la OMS o la OMC, que en la actualidad se están enfrentando a importantes y preocupantes desafíos internos y externos. Y, el segundo, las instituciones de Bretton Woods, los bancos de desarrollo regional y algunas instituciones financieras relativamente nuevas, como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras.

La presente crisis ha evidenciado claramente la gravedad de las deficiencias de las plataformas actuales, y las últimas tendencias demográficas y económicas han alterado significativamente la composición de la economía y de la población mundial.

Participación del G7 en el PIB global

PIB G7

La participación del G7 en la economía mundial ha caído del 67% de principios de los años noventa al 46% actual (y, en términos de PPA, el porcentaje es apenas del 32%). Recientemente, Donald Trump ha 'descubierto' la obsolescencia del G7 (… más que nada, probablemente, porque su convocatoria de Mar-a-Lago y su invitación a Camp David de junio de 2020 fueron desatendidas o ignoradas por los otros seis miembros), y ahora está proponiendo ampliaciones ad hoc del número de participantes, en función de sus caprichos y fobias actuales, e ignorando por completo la historia reciente del G7 y del G8.

La participación del G7 en la economía mundial ha caído del 67% de principios de los años noventa al 46% actual

El G20 está integrado actualmente por 19 países, más la UE, pero varios problemas fundamentales han afectado a su credibilidad desde el principio; en especial, que la pertenencia sea 'por invitación', reflejando no solo el tamaño económico de cada país sino también las preferencias estadounidenses y canadienses en el momento de su creación en 1999.

Esta falta de legitimidad y de credibilidad se ha visto agravada por la circunstancia de que su presidencia rotatoria haya estado en manos de Arabia Saudita durante la crisis de 2020. Por otro lado, el G20 también ha tenido desde el comienzo problemas para garantizar la continuidad y el seguimiento de sus decisiones.

Componentes del G20: participaciones en la economía mundial (en $)

G20 components

Si bien el porcentaje actual de los países del G20 en la economía global se mantiene estable (con un leve descenso del 87% de 1995 al 82% actual, contando en este total a todos los países de la UE), su distribución ha cambiado considerablemente. Mientras la cuota de participación de los Estados Unidos en la economía mundial se ha reducido moderadamente, la de los demás países del G7 ha caído estrepitosamente y, en cambio, la de China ha aumentado de forma espectacular…, hasta el punto de que ya iguala la cuota de los 11 países restantes (todos los del G20 excluyendo la UE, los Estados Unidos, el resto del G7 y China).

La clave de nuestra propuesta es transformar el actual G20 'por invitación' en un grupo de un tamaño similar pero constituido de forma transparente

El objetivo debería ser sustituir el G7 y el G20 por un proceso y una plataforma de interacción capaz de facilitar el diálogo en tiempos normales y de ejercer el liderazgo necesario para acelerar la movilización de respuestas en tiempos de crisis y hacer frente a desafíos globales. Proponemos construir el  GLG sobre las ruinas del G7 y del G20, en sustitución de ambos.

La clave de nuestra propuesta es transformar el actual G20 'por invitación' en un grupo de un tamaño similar pero constituido de forma transparente con una formula sistemática para establecer su composición integrando a los países con las mayores economías y a los más poblados del planeta. La composición del GLG se completaría con la participación rotatoria de otros países, para lograr una representación cuasi-universal, pero preservando siempre la efectividad que no pueden garantizar los grupos más amplios.

Los demás aspectos centrales de esta propuesta se refieren a la necesidad de dar continuidad y facilitar personal de apoyo al GLG. Este vacío crítico solo puede cubrirse rápidamente aprovechando las capacidades institucionales ya existentes a disposición de la comunidad internacional.

La composición del GLC

Deben abordarse principalmente tres desafíos: el tamaño, la efectividad y la legitimidad. Tradicionalmente, se ha definido el tamaño en términos económicos, y nuestra propuesta incluye entre los miembros del GLG a las mayores economías. Pero este no ha sido el caso estrictamente del G20, integrado por la UE y 19 países, entre ellos Argentina, Arabia Saudita y Sudáfrica –que representan bastante menos del 1% de la economía mundial–, mientras quedaban fuera países como España ('invitada' habitual, pero no país miembro), Polonia, Países Bajos y otros con mayor tamaño económico.

Pero, a la hora de considerar el liderazgo global, el tamaño también debe tener en cuenta a la población, sobre todo a la luz de las recientes tendencias demográficas y cambios en la distribución y pirámides de la población mundial. La composición actual del G20 excluye a países como Nigeria y Pakistán, cuyas poblaciones superan los 200 millones de habitantes.

La mitad de la población mundial vive en países de rentas bajas y medias-bajas (que, en conjunto, representan el 62% de la población de menos de 15 años), mientras que el 16% de la población (pero el 32% de los mayores de 65 años) vive en países de rentas altas. Ello indica que las disparidades seguirán aumentando y señala la importancia de garantizar que la mayor parte de la población y de los jóvenes del mundo no sean ignorados en la composición básica del GLG.

Componentes de la población por niveles de renta nacional

Population share

La efectividad (y la agilidad que ello exige) requiere que el grupo que se configure sea de un tamaño manejable, por lo cual proponemos que no tenga más de 24 miembros. Los miembros principales que ocuparían la presidencia rotatoria, como es la práctica actual del G20, podrían ser hasta un máximo de 20 países.

La forma de determinar los miembros principales es esencial para dar legitimidad al GLG y debe responder a un enfoque transparente y basado en los datos. Un método sistemático para elegir a los principales países miembros del GLG sería centrarse en las principales economías y en los países más poblados del mundo.

La opción más simple sería que los principales miembros del GLG fueran los países con el mayor porcentaje combinado de población y participación en la economía mundial. Así pues, los 19 países con las cuotas combinadas más elevadas de ingreso nacional bruto (INB) y población serían sus candidatos naturales. Se enumeran en el anexo, donde también se indica como la introducción de algunas variaciones en este enfoque produciría otras listas, algo distintas. En cualquier caso, la clave es seguir unos criterios claros y no cursar 'invitaciones' basadas en afinidades.

Queda la cuestión adicional de cómo ampliar la representatividad de los participantes del GLG. Cabe explorar dos posibles vías para lograrlo, ambas centradas en la representación regional. Una consistiría en establecer que cinco países participantes rotatorios (por ejemplo, uno de cada región de las Naciones Unidas), fueran elegidos siguiendo un proceso de selección similar al que se utiliza para determinar los miembros rotatorios del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La otra vía dependería de las organizaciones regionales para obtener dicha perspectiva de representatividad geográfica y su participación podría ser como miembros (sin ocupar la presidencia) o como invitados permanentes con capacidad de influir en los debates del orden del día.

El Secretariado del GLC

Un reto importante es mantener la continuidad durante un proceso con presidencias rotatorias. Cuando la envergadura de los posibles debates es de una dimensión tan amplia como en el caso del GLG, la continuidad y la pericia (capacidad técnica) son dos factores cruciales para el éxito. Esto ha sido claramente reconocido y se han formulado distintas propuestas para crear un secretariado, pero ninguna de ellas ha prosperado. En el contexto de un GLG relegitimado es aun más urgente y resultaría más factible.

Es inviable crear desde cero una organización que posea la pericia necesaria para desempeñar esta labor, de modo que la cuestión es cómo aprovechar las capacidades actuales y/o transformar una institución ya existente en el Secretariado del GLG.

Cuando la envergadura de los posibles debates es de una dimensión tan amplia como en el caso del GLG, la continuidad y la pericia son dos factores cruciales para el éxito

La OCDE parecería un candidato ideal –sustantivamente…, aun cuando desde el punto de vista de procedimiento va a requerir un enfoque muy pragmático, dependiente de la buena disposición de los actuales miembros. Puede haber otras opciones de 'acogida'  que merezca la pena considerar, partiendo de otras instituciones ya existentes (como el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU o el Banco Mundial), pero la de la OCDE parece mejor, por la capacidad técnica que posee, la ausencia de potenciales conflictos y su flexibilidad para ajustarse a la agenda cambiante del GLG.

La OCDE se creó después de la II Guerra Mundial con una finalidad muy concreta. Hoy se ha convertido en un club mayoritariamente de países europeos, sin una lógica coherente que justifique ya su pertenencia. Pese a que tiene una destacada presencia global (y acoge instituciones tan importantes como la Agencia Internacional de la Energía), los 37 países miembros que la integran representan tan solo el 17% de la población mundial, con un grupo muy heterogéneo de solo 10 países no europeos (Australia, Canadá, Colombia, Corea, Chile, Estados Unidos, Israel, Japón, México, Nueva Zelanda y Turquía) y excluyendo a todos los países africanos y del sureste asiático, cuya participación queda limitada al Centro de Desarrollo de la OCDE, un organismo un tanto periférico.

Apoyándose en su legión de expertos, la OCDE debería poder reorientarse y organizarse explícitamente para desempeñar el papel de un secretariado experto permanente

A medida que ha ido evolucionando, la OCDE ha ido atesorando una capacidad de asesoría analítica y de política socioeconómica ampliamente reconocida, la cual la convierte en uno de los think tanks más valiosos del mundo. Sin embargo, los principales cambios económicos y demográficos que se han ido produciendo en el mundo no se han visto reflejados suficientemente en su composición, y la razón de ser y la coherencia de sus numerosos comités y formalismos han quedado muy reducidas.

La OCDE ya ha desempeñado algunas funciones de apoyo para la preparación de reuniones relacionadas con el G20 –de mayor o menor alcance, en función del país que ostentaba la presidencia cada año–, pero la disparidad entre la composición y el sistema de gobierno de la OCDE y del G20 plantea problemas de gobernanza.

Apoyándose en su legión de expertos, la OCDE debería poder reorientarse y organizarse explícitamente para desempeñar el papel de un secretariado experto permanente. Ello va a requerir una cierta imaginación para llevar a cabo una reforma organizativa, así como una nueva distribución de la carga financiera, que podría suponer dejar de lado los procesos formales y el papel de las delegaciones. Pero, como contrapartida, presentaría grandes ventajas: aportaría un valor considerable al mundo, sin la necesidad de movilizar recursos adicionales, y este proceso mejoraría la capacidad de la OCDE de alcanzar su objetivo declarado de promover políticas que favorezcan la prosperidad, la igualdad, las oportunidades y el bienestar para todas las personas.

La disparidad entre la composición y el sistema de gobierno de la OCDE y del G20 plantea problemas de gobernanza

ANEXO: Principales miembros propuestos para el GLG

Considerando las cuotas combinadas de participación en la economía mundial y de población, la lista de los 19 países propuestos sería la siguiente (por orden de cuota combinada): China, Estados Unidos, India, Japón, Alemania, Brasil, Indonesia, Reino Unido, Francia, Rusia, Italia, Pakistán, Nigeria, México, Corea, Canadá, Bangladesh, España y Turquía.

2019
(% participación del INB y la población)
Combinada >2% Miembro del G20 INB y población 
>67 (acumulados)
Población o INB >2%
Alemania (4,5 y 1,1)
Arabia Saudita (0,9 y 0,4)      
Argentina (0,6 y 0,6)       
Australia (1,6 y 0,3)    
Bangladesh (0,4 y 2,1)  
Brasil (2,2 y 2,8)
Canadá (2,0 y 0,5)
Congo, Rep. D. (0,1 y 1,1)       
Corea, Rep. (2,0 y 0,7)    
China (16,4 y 18,2)
Egipto (0,3 y 1,3)       
España (1,6 y 0,6)      
Estados Unidos (24,3 y 4,3)
Federación Rusa (1,9 y 1,9)  
Filipinas (0,5 y 1,4)      
Francia (3,2 y 0,9) 
India (3,3 y 17,8)
Indonesia (1,2 y 3,5)
Italia (2,3 y 0,8)
Japón (5,9 y 1,6) 
México (1,4 y 1,7)  
Nigeria (0,5 y 2,6)  
Pakistán (0,4 y 2,8)  
Reino Unido (3,2 y 0,9)
Sudáfrica (0,4 y 0,8)      
Turquía (0,9 y 1,11)    
Vietnam (0,3 y 1,3)      

Como muestra la tabla, otros enfoques alternativos darían lugar a otras listas, ligeramente diferentes:

  • Una alternativa sería incluir a los países necesarios para alcanzar un porcentaje acumulado del 67% de la economía global y de la población mundial. Ello generaría una lista un tanto distinta, con mayor representación de los países más poblados.
  • Otra fórmula alternativa de pertenencia sería exigir que un país representara al menos el 2% de la economía global o de la población mundial. Ello configuraría una lista más breve, integrada por: China, Estados Unidos, India, Japón, Alemania, Brasil, Indonesia, Reino Unido, Francia, Pakistán y Nigeria. 

Estas listas (basadas en datos de 2019 actualizados en la base de datos de los WDI del Banco Mundial en julio de 2020 –en el caso del INB, basándose en la versión del Método Atlas) son meramente ilustrativas de un enfoque sistemático y, por tanto, preliminar.

Cabe señalar que Argentina, Arabia Saudita y Sudáfrica, actuales miembros del G20, no aparecen ni en la lista de las cuotas combinadas ni en ninguna de las dos listas alternativas (que también se basan en datos y fórmula).

Notas

[1] Las reuniones del G20 se iniciaron en 1999 a escala ministerial, mientras que las cumbres de jefes de Estado comenzaron en 2008, manteniendo siempre los mismos países miembros.

[2] Esta relación fue analizada por J. Wouters y S. Van Kerckhoven en un artículo publicado en la George Washington International Law Review en 2011, y desde entonces se ha estrechado más si cabe.

[3] Este es el tipo de enfoque que se propone en Rethinking fundamental principles of global governance: How to represent states and populations in multilateral institutions, Governance, 22(3): 341-351 (julio de 2009), y la lista se mantiene muy estable.

[4] Los porcentajes de INB de Canadá y Corea son inferiores al 2% (en la tabla se han redondeado hasta el 2,0).

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