Reformas reiteradas: ¿podrían hacer más mal que bien?

EsadeGov

Autores: Jan Wynen, Koen Verhoest, Jan Boon, Bjorn Kleizen, Dries Van Doninck, Danika Pieters & Stephanie Verlinden (Universidad de Amberes)

La pandemia de la covid-19 ha contribuido al debate sobre el desempeño y la resiliencia de los sistemas administrativos de todo el mundo. Cuando remita la tempestad, se sucederán las valoraciones de qué fue mal y qué podría mejorarse, aspectos que podrían llevar a reformas en el sector público, con la intención de estar mejor preparados ante futuras tragedias. En los últimos treinta años, numerosos gobiernos ya han llevado a cabo múltiples e intensas series de reformas. Investigaciones recientes han estudiado en profundidad los posibles efectos secundarios negativos de estas reformas tan reiteradas. Aunque seguramente lo hacen con la mejor intención, los responsables políticos que buscan nuevas formas de rejuvenecer y modernizar sus sistemas administrativos deberían tener en cuenta las conclusiones de estas investigaciones, para evitar hacer más mal que bien.

Ciclos de reformas casi inacabables

Como consecuencia de los avances económicos, sociales y políticos, el sector público tiene que adaptarse constantemente para dar respuesta a demandas crecientes. Los programas de reformas en el sector público responden a las turbulencias del entorno. En los últimos treinta años, estas secuencias de reformas se han intensificado, un hecho que se ha traducido en ciclos casi inacabables de reformas organizativas (Pollitt, 2007; Pollitt y Bouckaert, 2017).

Los motivos de este apetito creciente de reformas son múltiples. En primer lugar, a medida que los administradores públicos se enfrentan a problemas cada más complejos y “perversos”, crece la presión para que los responsables políticos diseñen organizaciones públicas más adaptativas e innovadoras (Borins, 2001; Damanpour y Schneider, 2009).

En segundo lugar, las presiones económicas y el creciente escrutinio público han propiciado nuevos paradigmas que promueven transformaciones en el sector público. Los ejemplos más conocidos son la nueva gestión pública y el enfoque todo gobierno (whole-of-government). En tercer lugar, el valor simbólico de las reformas también desempeña un papel importante. Intensificar la atención mediática pone más presión sobre los responsables para que actúen inmediatamente cuando la opinión pública percibe problemas y externalidades negativas de las políticas actuales. Las reformas son un instrumento muy popular entre los gestores públicos y los políticos para exhibir músculo y mostrar que se actúa a corto plazo (Pollitt, 2007).

La incertidumbre que puede ocasionar la reforma organizativa puede provocar 'efectos de rigidez por amenaza' en los empleados y en los gestores

Pero el aumento de las reformas en las administraciones públicas en ocasiones tiene costes. La incertidumbre que puede ocasionar la reforma organizativa puede provocar “efectos de rigidez por amenaza” (Staw et al., 1981) en los empleados y en los gestores. Staw et al. (1981) observaron que, cuando una organización percibe una amenaza, es posible que los directivos centralicen la toma de decisiones e impongan normas y procedimientos formales para limitar la discrecionalidad de los trabajadores de primera línea, con el intento de reducir el riesgo y tener más control sobre el desenlace de una situación incierta.

Sin embargo, la incertidumbre y la ansiedad también pueden provocar que los empleados tengan mayor aversión al riesgo y que la organización se rigidice. Paradójicamente, esta rigidez puede acabar socavando aquellos mismos beneficios que vislumbraban los políticos y los gestores públicos a la hora de impulsar las reformas en un primer momento (Wynen et al., 2017).

public management of the pandemic
Contenido relacionado: La gestión pública de la pandemia: diez aprendizajes

Los “efectos de rigidez por amenaza” y la consiguiente sensación de pérdida de control provocan estrés y ansiedad en los trabajadores (De Vries, 2013; Seo y Hill, 2005). Estos efectos tienden a apaciguarse cuando se desvanece el humo del cambio organizativo y los empleados se familiarizan con el nuevo entorno de trabajo. Sin embargo, cuando las reformas se suceden de forma rápida, las organizaciones y sus empleados no tienen la oportunidad de recuperarse antes de que se introduzca una nueva reforma (De Vries, 2013; Pollitt, 2007; Wynen et al., 2019).

Además, los episodios sucesivos de incertidumbre y los factores estresantes externos, como son las reiteradas reformas, pueden incrementar el estrés y la ansiedad de los empleados (p. ej., Moore et al., 2004). Las investigaciones sobre estos y otros efectos negativos de las reformas suelen centrarse en los cambios organizativos, concebidos como eventos discretos y aislados.

Cuando las reformas se suceden de forma rápida, las organizaciones y sus empleados no tienen la oportunidad de recuperarse antes de que se introduzca una nueva reforma

Sin embargo, estudios recientes han encontrado que estos efectos pueden alimentarse mutuamente en un entorno de reformas intensas y continuas. Esta acumulación de externalidades negativas de los ciclos de reforma intensos puede acabar minando los pretendidos efectos positivos de las reformas debido a los efectos secundarios negativos acumulados por las reiteradas reformas (Wynen et al., 2017).

Efectos perjudiciales de las reformas reiteradas

En un artículo reciente, Wynen et al. (2019) verificaron esta hipótesis estudiando una muestra de 34 organizaciones del sector público de Flandes (Bélgica) y observando la relación entre las reformas secuenciales que experimentaron dichas organizaciones y sus tasas de absentismo entre 2012 y 2016. Las tasas de absentismo son un buen indicador del daño que provocan las reformas reiteradas en las organizaciones, puesto que las causas principales del absentismo son similares a algunas externalidades negativas debidas al cambio: estrés, ansiedad y la percepción de pérdida de control.

Además, el absentismo es un indicador objetivo, libre de prejuicios y sesgos (Wynen et al., 2019, p. 696). Los resultados de dicho estudio indican que las tasas de absentismo aumentan significativamente a medida que la organización va realizando sucesivas reformas y de mayor impacto. El daño que ocasionan las reformas parece aumentar cuando estas reformas se suceden de forma acelerada, lo cual confirma la hipótesis de que los efectos secundarios negativos de las reformas reiteradas pueden neutralizar los resultados positivos que se pretenden obtener con ellas. Estas conclusiones indican que el historial de reformas de las organizaciones tiene un impacto significativo en el éxito de las nuevas reformas o en el daño que van a causar (Rafferty y Griffin, 2006).

Las tasas de absentismo aumentan significativamente a medida que la organización va realizando sucesivas reformas y de mayor impacto

Datos de Australia y Noruega presentan conclusiones similares. Esta línea de investigación ha aportado una base empírica de los efectos perjudiciales de las reformas reiteradas sobre la cultura organizativa (Wynen et al., 2017), el silencio defensivo (Wynen, Kleizen et al., 2020), el apoyo directivo al comportamiento innovador en el trabajo (Wynen, Boon et al., 2020) y la percepción de la autonomía organizativa (Kleizen et al., 2018). 

Todos estos resultados respaldan el argumento de que las reformas reiteradas pueden tener importantes efectos secundarios no pretendidos tanto para la organización en conjunto como para las personas que trabajan en ella. Ello revela un dilema en que las organizaciones se encuentran atrapadas. Un entorno turbulento presiona a las organizaciones para que se modernicen y reformen, pero la acumulación reiterativa de reformas puede eclipsar los resultados que se pretenden con las iniciativas de reforma. Por tanto, es esencial conocer más a fondo los efectos negativos de las reformas reiteradas para que las organizaciones puedan seguir siendo adaptables.

Evitar los males de las reformas repetitivas

Cualquier transición en una organización requiere que sus empleados se acostumbren a los nuevos procesos, tareas y hábitos, y es preciso realizar algunas acciones o disponer de tiempo para reducir la incertidumbre que ello ocasiona. Con frecuencia, las organizaciones y sus empleados han de lograr calmarse antes del despliegue de la nueva reforma. Si no son capaces de conseguirlo, la operativa y el desempeño de la organización y el bienestar de los empleados pueden correr un serio peligro.

El argumento en este caso no es que las organizaciones no deban reformarse. Retomando el hilo del principio de esta contribución, la pandemia de la covid-19 nos ha mostrado claramente donde puede mejorarse la prestación de los servicios públicos. Sin embargo, nuestra investigación proporciona evidencia empírica a los líderes políticos y a los gestores públicos de que es apropiado adoptar una visión holística de los procesos a largo plazo de las organizaciones públicas a la hora de ponderar las mejoras y las reformas que pueden introducirse en los sistemas actuales (Pollitt, 2007).

Viendo el creciente interés y la necesidad de reformar el sector público, los investigadores y los responsables políticos deberían estudiar en profundidad otras formas para mitigar los efectos secundarios negativos de las reformas reiteradas. Desarrollar estrategias apropiadas de gestión del cambio e invertir en capacidades dinámicas, como la capacidad de reconfigurar competencias y recursos internos y externos para dar respuesta a un entorno cambiante, podría ser un buen punto de partida para lograr que las organizaciones fueran más receptivas a las presiones externas sin comprometer su efectividad y su sostenibilidad (Teece et al., 1997).


Sobre los autores:

  • Jan Wynen es profesor investigador del Departamento de Management de la Universidad de Amberes. Contacto: jan.wynen@uantwerpen.be
  • Koen Verhoest es profesor investigador y coordinador de la unidad investigadora Politics and Public Governance y del GOVTRUST Centre of Excellence de la Universidad de Amberes.
  • Jan Boon es investigador posdoctoral de la unidad investigadora Politics and Public Governance de la Universidad de Amberes.
  • Bjorn Kleizen es investigador posdoctoral de la unidad investigadora Politics and Public Governance de la Universidad de Amberes.
  • Dries Van Doninck es investigador de doctorado del Departamento de Management de la Universidad de Amberes.
  • Danika Pieters es investigadora de doctorado de la unidad investigadora Politics and Public Governance de la Universidad de Amberes.
  • Stéphanie Verlinden es investigadora doctoral del Departamento de Management de la Universidad de Amberes.

Referencias:

Todo el contenido está disponible bajo la licencia Creative Commons Reconocimiento 4.0 Internacional.