¿Cuándo es legítima la gobernanza colaborativa?

Estudiar los factores que determinan la percepción de legitimidad por parte de la ciudadanía puede resultar clave para combatir la desconfianza frente al sector público

Marc Esteve
Martín Robles

La gobernanza colaborativa —aquella en la que, además del sector público, también participan actores privados o sociales— es vista como una alternativa viable cuando un problema de alcance público no puede ser resuelto unilateralmente por el Estado. Ahora bien, ¿qué factores intervienen para que los ciudadanos vean con buenos ojos esa colaboración?  

De acuerdo con la investigación llevada a cabo por Seulki Lee (Singapur Management University) y Marc Esteve (ESADE Business School y University College of London) publicada en la revista Public Management Review, la representación de los actores clave en la mesa de trabajo, así como la evidencia sobre su desempeño, son los dos factores que afectan positivamente la legitimidad que reciben las acciones de gobernanza colaborativa. 

La gobernanza colaborativa podría generar confianza entre los que ven la gestión pública con escepticismo

Además, la representación es un factor especialmente relevante para los sectores de la población que, de partida, tienen poca confianza en las instituciones públicas. Esto implicaría que las acciones de gobernanza colaborativa pueden ser un buen camino para recuperar la confianza en la gestión pública entre aquellos que la ven con mayor escepticismo.  

Por otro lado, contrario a lo que se podría esperar, la complejidad del problema a resolver —que es el principal motivo por el que los gobernantes se decantan por este tipo de colaboraciones— no parece afectar a cuán legítima resulta la gobernanza colaborativa a los ojos del ciudadano de a pie. 

¿Qué es la gobernanza colaborativa?  

Las acciones de gobernanza colaborativa suelen incluir al sector público, a grupos ciudadanos o a representantes del sector privado. Entre las formas que adopta se encuentran las comisiones, las juntas consultivas o las unidades de coordinación.  

Este tipo de gobernanza depende en gran medida de la legitimidad otorgada por la red de actores que la sostiene. Esta red está formada por quienes participan en la toma de decisiones porque forman parte del grupo de gobernanza —por ejemplo, podrían ser los sindicatos y patronales que, junto al gobierno, conforman una comisión de trabajo— y por quienes asisten al proceso desde fuera —en este caso, el resto de la ciudadanía o las organizaciones que no tienen ni voz ni voto en el proceso—.  

En el primer caso, la legitimidad otorgada por los grupos participantes es conocida como legitimidad interna y es un aspecto en constante estudio dentro de esta disciplina académica. Sin embargo, el caso de la legitimidad externa, otorgada por los actores que no toman partido en las decisiones, ha merecido menos atención académica pese a que podría ser clave para combatir la desconfianza frente al sector público

¿De qué depende la legitimidad? 

La legitimidad externa es fundamental para que la colaboración se sostenga lo largo del tiempo. Si bien no existe una teoría unificada para explicar qué determina la percepción de legitimidad, los investigadores identificaron tres elementos que podrían llegar a hacerlo: representación, información sobre el desempeño y complejidad del problema

Tomando como ejemplo las comisiones de política alimentaria escolares, es de esperar que los ciudadanos les otorguen mayor legitimidad si en la mesa de decisión están representadas todas las partes intervinientes: comités de padres, representantes escolares, autoridades municipales... Por el contrario, los grupos de colaboración en que no estén representadas las partes involucradas tendrían menos legitimidad percibida por los ciudadanos. 

Si los ciudadanos cuentan con más información sobre el desempeño, la percepción de legitimidad aumenta

El desempeño respecto del objetivo a cumplir y la información respecto a experiencias anteriores es el segundo factor interviniente. Si los ciudadanos cuentan con información respecto de cómo avanza el trabajo de la comisión de política alimentaria, o cómo han funcionado comisiones similares, la percepción de legitimidad debería aumentar. Cuanto mejor sea el desempeño de la organización y la información al respecto, mayor legitimación tendrá entre los actores externos. 

Finalmente, las organizaciones de gobernanza colaborativa suelen ser invocadas cuando un problema es multidimensional y requiere la intervención de actores externos al Estado. Siguiendo nuestro ejemplo, la política alimentaria es un tema multifacético que implica costes económicos, consideraciones de dieta, cuestiones medioambientales... Por consiguiente, es de esperar que, a mayor percepción de complejidad, más crea la ciudadanía que una forma de gobernanza colaborativa es la mejor solución

Claves del estudio 

Para poder medir cuánto afecta la percepción de las personas respecto a temas como la representación, el desempeño y la complejidad del problema, los investigadores realizaron una encuesta dinámica sobre una muestra de 1470 participantes online.  

De este modo, se pidió a los participantes que evaluaran el grado de razonabilidad, confianza, reputación y legitimidad —una serie de conceptos útiles para medir la legitimidad en su conjunto— que les merecía un ejemplo hipotético de un caso de estudio de comisión de política alimentaria. 

Mientras que algunos participantes fueron utilizados como grupo de control, el resto se dividió en otros tres grupos. El primero recibió un caso que ponía énfasis en la representación de los actores clave del distrito; el segundo, uno donde se ahondaba en datos de desempeño de la comisión, y el tercero, uno donde la complejidad de la tarea a resolver se detallaba en mayor profundidad.  

De esta manera se pudo medir el impacto que tenía cada una de las variables en la percepción de confianza, equidad, reputación y legitimidad de los encuestados. Finalmente, se controlaron las variables sociodemográficas entre los participantes y se los clasificó de acuerdo a su percepción de confianza o desconfianza hacia el sector público

Representatividad y desempeño 

Los resultados del experimento muestran que la variable con mayor incidencia sobre la legitimidad de la gobernanza colaborativa ha sido el desempeño. Cuanta más evidencia se aporta a la ciudadanía sobre el desempeño de un proyecto colaborativo, mayor es la legitimidad que se le otorga.  

En segundo lugar, se ubica la representación. Los ciudadanos ven con buenos ojos que todos aquellos que deberían ser consultados estén presentes en la mesa de negociación. Sin embargo, pese a que la importancia de la representación no parece afectar a aquellos que tienen una buena percepción de la gestión pública en general, sí que tiene un efecto mayor entre los ciudadanos que desconfían del Estado

Involucrar a actores diversos es clave para obtener legitimidad

A este respecto, los autores plantean que es probable que aquellos que descreen de las instituciones públicas reconozcan sus limitaciones y vean los altos niveles de representatividad propios de la gobernanza colaborativa como una forma de mitigarlas.  

Finalmente, el estudio arroja poca evidencia de que la complejidad del problema aumente la legitimidad ante el público. Si se comparan estos resultados con estudios anteriores se puede deducir que, como factor legitimador, la complejidad tiene más relevancia a nivel interno —entre los actores que forman parte de una acción de gobernanza colaborativa— que a nivel externo

En busca de la legitimidad 

"Este estudio confirma la importancia de proveer información sobre el desempeño de la gobernanza colaborativa. Disponer de esta información puede afectar a la actitud del público hacia dichas organizaciones y facilitar el apoyo ciudadano”, sostienen los autores. De este modo, la comunicación y la información ocupan un lugar central en la construcción de legitimidad. Bajo este prisma, comunicar los logros o avances de los proyectos colaborativos resulta fundamental

Por otro lado, los autores también afirman que “involucrar a actores diversos logrando un equilibrio entre el sector público, el privado y el tercer sector es clave para obtener legitimidad”. Particularmente, comunicar la completa representación parece ser un camino para mejorar la percepción de legitimidad entre los grupos que presentan una mayor desconfianza respecto del sector público. 

Para finalizar, los autores señalan que quedan otros factores por explorar en torno a la legitimación, tales como la incidencia del proceso de toma de decisiones o la transparencia. En la medida en que estos estudios tengan continuidad podremos saber, por ejemplo, qué atención merecen los procedimientos internos a la hora de que las decisiones tomadas por juntas o comisiones colaborativas reciban la legitimidad necesaria por parte la ciudadanía. 

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