Rectificaciones que deberían introducirse en la COP27
Artículo de Àngel Castiñeira, Ferran Curtó y Anna Maria Gonzalez
La COP26 de Glasgow finalizó el 13 de noviembre pasado con la adopción de un Pacto climático que exhorta a los países a "revisar y fortalecer" sus compromisos climáticos para finales de 2022. Por primera vez, incluye una referencia explícita a los combustibles fósiles y solicita una "reducción gradual" de la energía del carbón y de los ineficientes subsidios a los combustibles fósiles. Todas las miradas se centrarán ahora en la COP27, donde las nuevas promesas de 2022, junto con las cuestiones relacionadas con la implementación, la adaptación y las finanzas, estarán entre los primeros puntos de la agenda.
Esta 27.ª sesión de la Conferencia de las Partes (COP27) de la CMNUCC tendrá lugar en Sharm el-Sheikh (Egipto) del 7 al 18 de noviembre de 2022. Es importante que la próxima COP se celebre en África, porque esta ubicación (si no hay una represión del régimen egipcio contra la sociedad civil que acogerá la Conferencia) podría dar un impulso adicional a las cuestiones sobre financiación climática, adaptación, pérdidas y daños, todas ellas de particular importancia para África, donde viven gran parte de la población más vulnerable a los impactos del cambio climático.
La celebración de la próxima COP en África podría dar un impulso adicional a las cuestiones sobre financiación climática, adaptación, pérdidas y daños
Como ya es sabido, la COP26 tenía cuatro prioridades principales: 1) asegurar el cero neto global para mediados de siglo y no superar los 1,5°C de aumento de la temperatura; 2) acelerar la adaptación climática para proteger comunidades y hábitats naturales; 3) movilizar financiación para facilitar la transición energética a los países en vías de desarrollo, y 4) favorecer el trabajo colaborativo de las alianzas.
En cada una de estas cuatro áreas, la ambición ha aumentado sustancialmente. Pero, pese a este progreso, el resultado final ha sido frustrante. Ha habido un gran desfase entre las altas expectativas depositadas, por la sensación de urgencia/emergencia que vivimos, y los compromisos realmente asumidos. A pesar de los muchos inconvenientes, ha predominado un espíritu de cooperación para alentar más acciones encaminadas a reducir las emisiones y a promover el intercambio de tecnología y de políticas de éxito entre países y empresas.
Liderazgo y gobernanza
Fundamentalmente, la Conferencia de las Partes continúa teniendo un problema de liderazgo y de modelo de gobernanza. Conseguir que 197 países se pongan de acuerdo es realmente difícil. Los países desarrollados no están dispuestos a asumir los costes, mientras que los países en vías desarrollo exigen el derecho de seguir utilizando combustibles fósiles para lograr el crecimiento económico. Ha habido disputas (sobre la responsabilidad histórica, sobre el reparto de la carga, sobre los costes, sobre la veracidad de los datos científicos), zancadillas geopolíticas, presión de los lobbies de hidrocarburos y ausencias sonadas: no asistieron a la COP26, entre otros destacados líderes, Xi Jinping, Vladimir Putin, Andrés Manuel López Obrador, Alí Jamenei, Jair Bolsonaro y Recep Tayyip Erdogan, cuyos países, en su mayoría, figuran entre los principales emisores de CO2.
No han fallado las metas (genéricas y grandilocuentes), sino los planes (concretos y creíbles), los procesos de avance y los logros. El talón de Aquiles de la COP26 ha sido el método. La comunidad científica ya ha manifestado qué es lo que había que hacer, pero la comunidad política internacional no ha sabido cómo hacerlo (bien y rápido). Se da el caso de que el último barómetro de Edelman (2021 Edelman Trust Barometer) revela un aumento de la desconfianza generalizada hacia las instituciones y una pérdida de liderazgo, muy especialmente en los gobiernos, que son percibidos como los organismos menos competentes y éticos.
De los acuerdos de geometría variable a los acuerdos comunes
Es preciso ir más allá de los compromisos no vinculantes o de los pactos voluntarios. Cualquier acuerdo multilateral sobre el cambio climático debería depender de un organismo internacional con capacidad regulatoria, y no de la voluntad de cada país. Porque un “compromiso no vinculante” (entre los países participantes) es más una declaración de buena voluntad que un compromiso real de ejecución de los nuevos acuerdos. El resultado final es que los esfuerzos realizados hasta ahora por los países o bien son insuficientes, o bien se postergan para futuras cumbres.
Sin un pacto regulatorio y sancionador (como diría Hobbes), las promesas son solo palabras sobre un papel. La Declaración de Glasgow fue grandilocuente en sus promesas y parca en sus detalles. No hubo claridad ni alineación entre los países sobre lo que acababan de firmar. No existe un marco sobre cómo deben cumplir sus objetivos. Ponerse en pie en un escenario internacional y declarar que los países pondrán fin a la deforestación antes de una fecha determinada, sin tener en cuenta los detalles reales de esta operación –¿cómo sucederá?, ¿cuáles serán los objetivos?, ¿con qué plan de financiación?– no lleva a ninguna parte.
De las exhortaciones a las acciones
Son numerosas las limitaciones que se atribuyen a las cumbres anuales de las Naciones Unidas sobre el Clima (COP): la complejidad derivada de que las partes deben alcanzar acuerdos por consenso y la rebaja constante de la ambición, el despliegue y la puesta en escena mediática de los eventos o los matices de la jerga empleada en los documentos oficiales. Pese a los avances, los planes que han presentado actualmente los países comportarían un aumento de la temperatura de entre 1,8°C y 2,4°C, lo cual supondría incumplir el Acuerdo de París, pese a la solidez de los datos científicos. En las COP, los países se representan a sí mismos y/o por bloques, como en el caso de la Unión Europea. Este es uno de los principales escenarios de negociación, el diplomático y multilateral, pero no es el único. También participan otros actores decisivos para la consecución de los objetivos, como las empresas, los entes subnacionales y los representantes de la sociedad civil.
Los Estados deberían trasladar con convencimiento la emergencia climática y los retos de la transición a sus sociedades
Para preparar la COP27 de Egipto, los Estados deberían trasladar con convencimiento la emergencia climática y los retos de la transición a sus sociedades. Será difícil lograr planes de acción concretos, con unos objetivos claros y unos recursos asociados y estables, si las discusiones no se trasladan con carácter prioritario a los parlamentos y las cuentas nacionales, se explican a la ciudadanía y se respaldan democráticamente. La rendición de cuentas es esencial para actualizar las contribuciones determinadas de cada país (NDC) o el diseño de los planes para implementar los celebrados acuerdos sectoriales de reducción de las emisiones de metano, la lucha contra la deforestación, el veto a los vehículos de combustión o los anuncios para financiar la innovación en estos ámbitos.
También es necesaria para legitimar la transcendencia de los compromisos políticos e incorporar el paradigma de la sostenibilidad en la cultura política de los Estados que han crecido económica y socioculturalmente bajo un modelo que en breve quedará atrás, lo cual comportará cambios drásticos en la manera de producir, consumir y trabajar. El cambio de cultura empresarial es igualmente relevante para impulsar la transición a una economía sostenible, crear valor social y aprovechar las nuevas oportunidades de negocio. En este sentido, será muy interesante seguir la evolución de la propuesta del secretario general António Guterres, formulada al iniciar la COP26, de que un grupo de expertos establezca los estándares para medir y analizar los compromisos de cero neto de los actores no estatales, y evitar el oportunismo del lavado de cara verde (greenwashing).
No habrá mitigación/adaptación sin financiación
Las promesas de financiación para la mitigación y adaptación al cambio climático de los países más vulnerables y de los pequeños estados isleños no pueden limitarse a ser un eco. Además de ser una condición sine qua non para que esos países puedan encontrar fórmulas efectivas a su desarrollo, constituyen un elemento de confianza indispensable para el éxito de las negociaciones y para la comprensión global de la emergencia climática.
El acuerdo de los países desarrollados para alcanzar los 100.000 millones de dólares anuales de financiación data de 2009, seis años antes del Acuerdo de París, donde se modificó el marco temporal de 2020 hasta 2025, en aras de alcanzar la movilización de los recursos necesarios. Si bien es una buena noticia que, tras la COP26 y conforme a lo previsto en el Climate Finance Delivery Plan, pueda alcanzarse este objetivo en 2023, los continuos retrasos que se han producido lastran las promesas de fijar nuevos horizontes de financiación más allá de 2025 y suscitan dudas sobre la asunción de responsabilidades de los Estados que han vinculado su desarrollo al uso de las energías fósiles desde la era preindustrial.
Por otro lado, las discusiones sobre un mecanismo de compensación por pérdidas y daños a los pequeños Estados insulares en vías de desarrollo –un punto sobre el cual las partes de la COP26 se invitan a reflexionar– se remontan a la COP19, celebrada en Varsovia en 2013, y no tienen visos de resolverse en una próxima cumbre. Estas citas no deben servir tan solo para dar a conocer los avances o los incumplimientos que se han producido al respecto. Los Estados deberían explicar con valentía a sus ciudadanos estas contribuciones en clave de equidad y de cooperación global ante una emergencia planetaria, así como de protección de sus propios sistemas, para evitar las consecuencias de potenciales crisis alimentarias, sanitarias y medioambientales, y eventuales riesgos para los medios de vida de las personas.
De la competición geopolítica a la cooperación planetaria
La pandemia de la COVID-19 ha demostrado lo poco predispuesta que está la humanidad para abordar retos globales como la salud o la lucha contra el cambio climático. Si, aun conociendo los riesgos y los costes, no hemos sido capaces de facilitar la vacunación al conjunto de la población mundial, ¿seremos capaces de encontrar a tiempo soluciones conjuntas para la lucha contra el cambio climático?
Para que la emergencia climática no termine en una verdadera “tragedia de los comunes”, resulta imprescindible pasar del paradigma de la competición geopolítica a un marco de cooperación efectiva planetaria. En la COP26, se han planteado iniciativas que parecen avanzar en esta dirección, como la Alianza para la transición energética justa. Sin embargo, el enfoque general a la cooperación que se desprende de estos encuentros todavía parte de una lógica de mercado, insuficiente para resolver problemas de alcance planetario que requieren una acción coordinada y conjunta, y actitudes solidarias. Del mismo modo, la inclusión de todas las voces en el diálogo de la COP26 (ciudades, regiones, empresas, inversores, sociedad civil, comunidades indígenas, gobiernos estatales, etc.) parece responder más a la voluntad de que todo el mundo salga en la foto que a la de empoderar y dar voz a los colectivos más afectados por la problemática o a los que tienen más que aportar en la búsqueda de soluciones de conjunto.
La pandemia de la COVID-19 ha demostrado lo poco predispuesta que está la humanidad para abordar retos globales como la salud o la lucha contra el cambio climático
Para que la cooperación en la lucha contra el cambio climático sea fructífera, consideramos imprescindible establecer los criterios morales y operativos que deben regir dicha cooperación. Al igual que basamos la progresividad impositiva en el criterio de que los que más tienen deben contribuir más a las arcas del Estado, deberíamos establecer unos principios de justicia en la asunción de compromisos para la reducción de las emisiones y la mitigación de la pérdida de biodiversidad. Dicho ejercicio implicaría tomar en consideración no solo las grandes disparidades existentes actualmente entre las huellas ecológicas de cada país, sino también otros factores que pueden generar desigualdades en la distribución de responsabilidades por países, regiones o comunidades, y, en el ámbito privado, por sectores o tamaños empresariales. Hasta que no consigamos anclar los marcos y los instrumentos de cooperación sobre la base de una teoría de la justicia adecuada a la emergencia climática, será muy complicado lograr grandes acuerdos y buenas predisposiciones para contribuir efectivamente a su mitigación.
La necesidad de líderes que integren el pensamiento sistémico
El cambio de paradigma de la competencia a la cooperación requiere también personas y países capaces de liderar la transición con una visión sistémica. Del mismo modo que la aparición de nuevas variantes de la COVID-19 está demostrando la poca efectividad, a largo plazo, de aplicar soluciones locales a problemáticas globales, no sirve de mucho que algunos territorios, como Tasmania, consigan ser neutros en emisiones, mientras otros países ignoran las recomendaciones y siguen construyendo centrales de carbón. En el contexto de la emergencia climática, atribuirse éxitos individuales tiene poco sentido si, en paralelo, otros están fracasando o incumpliendo. Por ello, es importante que los líderes y los responsables de la toma de decisiones abandonen el pensamiento unilateral, basado en el propio interés y en el corto plazo, y visualicen e internalicen la “foto completa” de la problemática.
Para ello, deben considerarse no solo los distintos subsistemas que componen el universo de las emisiones (por ejemplo, los sistemas alimentarios, energéticos y urbanos), sino también las interacciones entre ellos. En este sentido, la COP27 no solo deberá centrarse tanto en los objetivos por alcanzar, sino también asegurar que los modelos de liderazgo del cambio adoptan un enfoque sistémico. Esta perspectiva puede mejorar los resultados de las políticas, en tres sentidos (OCDE, 2020): 1) ofreciendo una metodología con un conjunto de herramientas que permitan desagregar, comprender y actuar sobre temas relacionados entre sí; 2) comprendiendo mejor el comportamiento de los sistemas complejos y dinámicos para anticipar sus evoluciones futuras, y evaluar y gestionar los riesgos asociados, y 3) identificando y comprendiendo conexiones críticas, sinergias e intercambios entre temas y actores que generalmente se abordan de forma separada.
El precio de la grandeza es la responsabilidad
En la COP27, necesitaremos liderazgo sistémico, sin duda, pero también liderazgo transformacional, con unas autoridades ejemplares que sean capaces de ejercer la lógica del arrastre y la tracción sobre los demás actores de la escena multilateral, con el fin de provocar cambios visibles importantes y rápidos que mitiguen las alteraciones climáticas. Cuanto mayor sea el poder de la institución representada en la COP27, mayor será también su responsabilidad.
En este sentido, los Estados Unidos (con su presidente Joe Biden), China (con su presidente Xi Jinping) y la Unión Europea (con su presidenta Ursula von der Leyen) no pueden participar en ella como meros espectadores, a remolque de las presiones de la sociedad civil o de otros líderes más concienciados. Cada una de estas tres superpotencias, además, dispone de un ambicioso plan propio de actuación, vinculado directamente a la transición hacia la energía y la economía verde: el Green New Deal (GND) en los Estados Unidos, el European Green Deal en la UE o la construcción de una “civilización ecológica” china (生态文明), concepto que ha sido descrito por los medios oficiales chinos como “un principio-guía orientado hacia el futuro”. El trabajo previo y continuado durante los próximos meses de estos tres grandes actores mundiales en la búsqueda de acuerdos y planes de actuación ambiciosos permitiría llegar a las próximas cumbres del G20 y de la COP27 con la esperanza de que los avances en materia de medio ambiente sean reales y activen el compromiso de los demás países. El desafío es existencial y sus responsabilidades deberían estar a la altura.