La corporatización de los servicios públicos: ¿realmente son eficientes?

Marc Esteve

Este artículo se basa en una investigación desarrollada por Germà Bel (Universidad de Barcelona), Marc Esteve (Esade), Juan Carlos Garrido y José Luis Zafra-Gómez (Universidad de Granada). Puede ser consultada aquí: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/padm.12713

¿Son más eficientes las provisiones mixtas de servicios que las puramente públicas?

Por lo general, se espera que los servicios proporcionados tanto por las corporaciones públicas como por las mixtas (junto con el sector privado) operen con menores costos que los gestionados por agencias públicas. La adopción de reglas del sector privado, en lugar de las del derecho administrativo público, así como la flexibilidad en la gestión, parece que debería conducir a una mayor eficacia. Sin embargo, un estudio realizado por Germà Bel (Universidad de Barcelona), Marc Esteve (Esade Business School y University College London), Juan Carlos Garrido y José Luis Zafra-Gómez (Universidad de Granada) ha revelado que, al menos en España, ello no es así. Según dicho estudio, publicado en la revista Public Administration, los datos empíricos no coinciden con la suposición de que las corporaciones públicas (regidas por el derecho privado) ni las corporaciones mixtas (público-privadas) proporcione servicios a costes menores que las agencias públicas.

¿Qué son las corporaciones públicas?

A diferencia de las agencias públicas, que operan en el marco del derecho administrativo, las corporaciones públicas son organizaciones creadas para proporcionar servicios públicos que se rigen por el derecho privado. Las normas que regulan la capacidad de contratación y remuneración del personal, las facilidades de contratación de los servicios y la definición de los objetivos, entre otros aspectos, son las mismas que para una empresa privada. Sin embargo, la corporación en sí puede ser totalmente pública o mixta y tener una participación minoritaria o mayoritaria del sector privado.

Para probar si, efectivamente, la incorporación de elementos del sector privado reduce o no los costos, los autores analizaron el costo efectivo de la provisión de ocho servicios públicos en 874 municipios españoles, que suponen una muestra representativa del 40 % de la población española. Los autores observaron que, curiosamente, en la provisión de determinados servicios (como recogida de la basura o la provisión de agua, entre otras), tanto las corporaciones públicas como las pública-privadas con mayoría pública operaban con unos costos superiores a los de las agencias públicas, y únicamente las corporaciones público-privadas con mayoría privada ofrecían unos costos similares a los de las agencias públicas.

¿Por qué lo privado podría mejorar la eficiencia?

En los tiempos actuales, los ciudadanos exigen unos servicios públicos de más calidad a menor costo, y una prioridad de la agenda de los gobiernos es hallar la forma más eficiente de proveerlos. La introducción de reglas de juego del sector privado a los servicios públicos es vista a menudo como un paso en esta dirección.

El régimen jurídico general, por delante del derecho administrativo, se presenta como una condición para que las corporaciones que proporcionan los servicios tengan mayor flexibilidad para gestionar su personal, frente a las normas que rigen las instituciones del Estado. Asimismo, cabe esperar que una gestión más dinámica y menos dependiente de la burocracia pública sea más adaptativa, resolutiva y versátil a la hora de definir o redefinir las prioridades del servicio. Se suele esperar que estos dos componentes favorezcan la efectividad (que se traduce en costos menores), sobre todo cuando se comparan con las agencias públicas. Si bien diversos estudios han tratado de dilucidar si es más eficiente la provisión pública o la privada, pocos han estudiado la incidencia que tiene la composición de la corporación en los costos del servicio.

Para ahondar en el tema, los autores establecieron cuatro tipos de gobernanza, en función de si es mayor o menor el nivel de participación público-privada, denominado proceso de corporatización, entendido como “la producción local de servicios públicos mediante corporaciones públicas”. Mientras en un extremo se hallan las agencias públicas tradicionales (regidas por el derecho administrativo público), en el otro se encuentran las corporaciones mixtas con mayor participación privada. Entre ambos extremos están las corporaciones puramente públicas (regidas por el derecho de sociedades) y las mixtas con mayoría estatal.

Utilizando esta tipología, analizaron la relación entre los cuatro tipos de gobernanza y el costo efectivo de la provisión de determinados servicios públicos (recogida y tratamiento de residuos, limpieza de la vía pública, protección medioambiental vinculada al tratamiento de productos, distribución del agua, servicio de bibliotecas y servicios sociales) en 874 gobiernos municipales durante el período 2014-2017. El costo final incluía tanto los costos directos como los indirectos y permitía diferenciar los proveedores y los consumidores finales de los bienes intermedios.

Resultados inesperados

“Los resultados de este estudio contrastan con parte de la bibliografía anterior, pues señalan que las corporaciones no logran unos costos finales más reducidos que las agencias públicas. Incluso es poco probable que las corporaciones mixtas reduzcan los costos finales y, por su parte, las corporaciones públicas tienden a incurrir en costos más elevados. Únicamente las corporaciones con una participación privada mayoritaria logran proporcionar los servicios a unos costos similares a los de las agencias públicas”, sostienen los autores.

Una explicación factible de por qué ocurre esto es que las corporaciones, en vez de aportar dinamismo, flexibilidad y eficacia, pueden combinar –en palabras de los investigadores– “lo peor de los dos mundos”. En concreto, en países con fuertes estructuras gremiales (como son los casos de España y Portugal), la incorporación del derecho privado puede no reportar menores costos ni una mayor flexibilidad. Al contrario, las negociaciones sindicales pueden incluso desplegarse mejor en el marco del derecho privado que dentro del derecho administrativo, particularmente en el caso de los servicios estratégicos, pues los incentivos políticos pueden tener mayor influencia que los económicos.

Asimismo, la multiplicidad de actores que intervienen en la toma de decisiones (especialmente en las corporaciones mixtas público-privadas) puede incrementar los costos de coordinación y dificultar la alineación de intereses entre las partes (por ejemplo, intereses electorales vs. rentabilidad financiera). De esta manera, los costos de gobernanza superarían los beneficios que podrían obtenerse de una mayor flexibilidad en temas laborales y de gestión.

¿Qué cabe esperar entonces?

Como resultado de todo ello, los autores extraen dos aprendizajes para la toma de decisiones en el futuro: “Por un lado, es necesario moderar las expectativas de que las corporaciones reducen costos y, por otro, concretamente para los gobiernos locales, en el momento de decidir sobre cómo proveer un servicio podrían optar entre gestionarlo a través de una agencia pública o de una corporación con participación mayoritariamente privada.”

Finalmente, los autores nos recuerdan algo fundamental: el costo no es el único factor que hay que tener en cuenta a la hora de proveer servicios. También deben ponerse sobre la mesa la calidad y la asequibilidad de los servicios. Asimismo, convendría evaluar en qué medida el número de actores que actúan dentro de cada unidad gerencial puede incidir o no en los costos finales.

A la hora de decidir cómo proporcionar un servicio, no existen fórmulas universales, pero los datos que se han presentado indican que es preciso acabar con algunos mitos y nos aportan unas conclusiones valiosas, que constituyen un primer paso para lograr unos mejores servicios públicos, proporcionados del modo más eficiente posible.

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