Políticas no monetarias para manejar la inflación

EsadeEcPol

España se enfrenta a su primera escalada inflacionaria sin disponer plenamente del instrumento básico para combatirla. Existe la confianza natural de que el Banco Central Europeo tomará –de hecho, ya lo está haciendo–las medidas necesarias para combatirla, en coordinación con la posición de todos los Estados miembros del Eurosistema. Pero, mientras se mantenga el reto inflacionario, queda la pregunta de qué puede hacerse en los demás ámbitos de la política pública, tanto para manejar y contener las subidas (o, al menos, no alimentar espirales inflacionarias), como para mitigar el impacto regresivo que siempre tienen los incrementos de los niveles de precios. Más aún cuando las autoridades estatales ya han puesto en marcha medidas que podemos comenzar a valorar, como hicimos en este paper con el equipo de EsadeEcPol el pasado 7 de abril.

La naturaleza de la inflación actual

Lo primero para valorar estas políticas es entender la naturaleza de la inflación actual. En 2020, el índice de precios de la economía española encadenó nueve meses en terreno negativo. La irrupción de la pandemia, el confinamiento y las posteriores restricciones supusieron que la demanda de determinados productos, como la energía o los servicios turísticos, se hundiera y, con ello, el índice de precios de la economía. El inicio de la campaña de vacunación a finales de diciembre auguraba que 2021 sería el año de la recuperación. Efectivamente, durante los primeros meses del año, el aumento del IPC reflejaba esa recuperación de los niveles prepandemia, pero, a partir del segundo trimestre, algo cambió. En abril, la tasa de inflación superó el 2% y aceleró su ritmo de crecimiento hasta acabar diciembre en el 6,5%. Las causas de este incremento fueron dos, principalmente: la subida de los precios energéticos y los cuellos de botella en las cadenas de suministro globales. Ambas se explican, en gran medida, por la intensa recuperación de la demanda tras los peores momentos de la pandemia, que no se ha visto acompañada por un incremento de la oferta de la misma magnitud. En 2022, las previsiones indicaban que estos dos factores seguirían presionando la inflación pero que comenzarían a remitir a finales de año. Sin embargo, a finales de febrero, tras la invasión de Ucrania y los nuevos confinamientos en Asia, la situación se agravó y la inflación se situó muy próxima a los dos dígitos.

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¿Estamos ante un caso de inflación “fea”, es decir, aquella que se sitúa por encima del objetivo, desancla las expectativas y se hace persistente a través del comportamiento de los salarios y la fijación de precios? Los datos dicen que todavía no. La distancia de 4 puntos entre el índice general (en verde) y el subyacente (en amarillo), que no incluye los alimentos no elaborados ni los productos energéticos, es señal de ello. La diferencia entre ambos indicadores es muy relevante y sugiere que no estamos ante una subida generalizada de precios, sino que esta se concentra en categorías muy específicas. El gráfico siguiente muestra la contribución de los principales grupos de productos al IPC. Los productos energéticos explican más del 70% de la subida de la inflación, pero, desde principios de este año, el grupo de los alimentos y las bebidas también presiona al alza. No obstante, la fuerte subida de la inflación subyacente indica que hemos de ser prudentes y actuar para evitar que las expectativas se desanclen y entremos en una espiral inflacionista. Precisamente, las últimas declaraciones de Christine Lagarde, presidenta del Banco Central Europeo, apuntan en esta dirección.

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Medidas para cortar la escalada

Con la energía como fuente originaria de la subida de precios, parece natural que las acciones se hayan concentrado en este sector. Hay tres de especial calado hasta ahora: la subvención a los carburantes, el intento de establecer una excepcionalidad para España dentro del sistema de marcaje de precios europeo y el mantenimiento de rebajas a la factura de la luz.

La medida más importante y llamativa de las anunciadas es la rebaja general de 20 céntimos por litro a los carburantes. La bonificación es extraordinaria y, aunque en principio está previsto que acabe el 30 de junio, ya se ha abierto la posibilidad de ampliarla. Las estaciones de servicios son las encargadas de realizar el descuento en la factura final (apoyadas en un mecanismo de anticipos establecido por la Agencia Tributaria). En teoría, el Gobierno asume 15 de los 20 céntimos de reducción en el caso de los grandes operadores y la totalidad para los pequeños.

Deberemos esperar algunas semanas más para medir mejor el efecto que está teniendo la medida sobre el nivel de precios, pero las estimaciones iniciales solo le daban el poder de rebajar la subida en un punto porcentual. Ahora bien, en tanto que ese punto se vincula a la base del proceso inflacionario (la energía), sí podría estar interrumpiendo espirales inflacionarias y efectos de segunda derivada y, específicamente, evitar mayores revalorizaciones de las rentas públicas indexadas al IPC, como es el caso de las pensiones. Ahora bien, lo hace a un coste nada desdeñable:

  • Tiene efectos regresivos: beneficiará más a los hogares de mayor renta, que consumen mayor cantidad de carburantes.
  • Los mecanismos de supervisión y castigo no parecen suficientes para asegurar el cumplimiento de la medida.Dicho cumplimiento será, además, difícil y costoso para las empresas pequeñas.
  • Daña la intención central de la transición energética de incorporar a los precios de las fuentes energéticas sus externalidades negativas.
  • Por todo ello, genera incentivos para usos no intencionados, laterales, o para la captura del beneficio por el lado de la oferta, en un sector que se define por ser poco competitivo.

Ciertamente, el mismo plan incluye políticas más focalizadas, como la devolución del impuesto de los hidrocarburos para los profesionales y las ayudas directas a los sectores afectados, que parecen más adecuadas. Estas últimas son especialmente atractivas, ya que permiten mantener la señal de precios tan necesaria para avanzar en la descarbonización de la economía, al tiempo que también puede contribuir a rebajar espirales inflacionarias.

La otra gran medida planteada para atajar la subida de precios fomentada por la inflación se produce en el escenario europeo y ha sido bautizada como la “excepcionalidad ibérica”. Su razón de ser está en las disfuncionalidades que produce el sistema de determinación de precios de la electricidad en condiciones de alta inflación: como valoramos en el joint paper realizado con otros think tanks europeos para resumir y valorar las medidas nacionales tomadas frente a la crisis energética causada por la invasión Rusa de Ucrania, el mecanismo central de transmisión de las subidas impulsadas por el desacoplamiento económico (economic decoupling) de la UE hacia Rusia es el precio mayorista internacional de estos combustibles: si sube, también lo hará el precio final en España para los consumidores finales, ya sea en sus hogares (electricidad, gas) o en sus vehículos (gasolina). El sistema marginalista de los precios de la electricidad amplifica esta cadena, al asignar un precio a la energía mayorista basado en el mayor valor de venta dentro de cada lote. Inicialmente, se diseñó para incentivar la eficiencia energética: el coste más elevado suele proceder de la generación en centrales de combustibles fósiles, cuyo gasto variable es mucho mayor que el de la generación renovable. De este modo, se incentivaba a los productores, en teoría, a instalar renovables para luego venderlas al precio del gas. Este incentivo, que sigue siendo cierto hoy en día, conlleva un coste mucho mayor para el consumidor final en un contexto de la subida de precios a escala mundial.

Por ello, España ha llegado a un acuerdo con todos los demás países de la UE para obtener, junto con su vecino Portugal, una excepción al sistema de fijación de precios de la electricidad. Esta excepción tiene carácter temporal (unos 12 meses) y permite al Gobierno limitar el precio del gas natural al por mayor para la corriente regulada del mercado, de 80 euros/metro cúbico a 40 euros a muy corto plazo y a 50 euros en los próximos meses. Su transmisión al mercado mayorista de la electricidad (el sistema "marginalista") es más incierta. Mientras que el Gobierno espera reducir el precio del megavatio/hora (MWh) de 200 a 130 euros, otros analistas y empresas privadas consideran que 170 euros es una cifra más realista. Así pues, queda la duda de cuál va a ser su efecto final sobre el nivel de precios. También está en entredicho si se va a dañar o no el incentivo al movimiento a favor de las renovables con que se planteó originariamente el sistema marginalista.

En tercer y último lugar, el Gobierno ha decidido prorrogar la rebaja impositiva de la electricidad y la ampliación del bono social eléctrico. Hasta final de junio (salvo extensión), continuará en vigor la reducción del IVA sobre la factura de la luz del 21% al 10%, la suspensión del Impuesto sobre la generación y el recorte al mínimo legal (0,5%) del Impuesto especial sobre la electricidad (un tributo por lo demás anacrónico, que se creó originalmente para sufragar la eliminación gradual de la minería nacional de carbón).

Además, los hogares podrán seguir beneficiándose de la extensión del descuento al 60%, para los consumidores vulnerables o al 70%, para los consumidores vulnerables severos. También se han relajado los requisitos de acceso, al abrirlos a las familias sin hijos. En vistas de la escalada histórica de los precios de la electricidad, se podría valorar una ampliación adicional del descuento hasta que se aplique por completo la “excepcionalidad ibérica”, porque es plausible que la subida haya sido suficiente para borrar la rebaja inicial. Además, sería imprescindible facilitar y simplificar el procedimiento para acceder a la ayuda, así como informar más y mejor de su existencia. Cabe apuntar aquí que la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética ya apostaba por automatizar su concesión, algo que valdría la pena considerar.

Medidas para minimizar los efectos regresivos

Este último grupo de medidas, especialmente el bono social eléctrico, tienen una dimensión redistributiva que muestra que los decisores públicos son conscientes de los enormes efectos regresivos que tiene la inflación, como explicábamos en este artículo de nuestro blog: la subida de precios es más pesada para las rentas bajas, porque el porcentaje de la canasta familiar de los alimentos y la energía es mayor.

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Ello merece medidas de aplacamiento específico para los sectores más vulnerables. El bono social eléctrico es el ejemplo más claro, pero hay otras medidas que vale la pena mencionar.

Por un lado, se ha impulsado el incremento del ingreso mínimo vital (IMV) durante tres meses (nuevamente, de abril a junio) para los hogares que ya lo estén recibiendo. El problema es la baja cobertura del IMV: hoy en día, los datos del Ministerio de Inclusión Social indican que algo menos de un millón de personas reciben esta transferencia (y las propias estimaciones del Ministerio, previas a la pandemia, establecían los 2,3 millones como marca potencial). Así pues, sería recomendable fijar la ampliación de su acceso efectivo como prioridad aún mayor en el marco inflacionario actual. Eso sí: las transferencias amortiguan el impacto de la inflación, pero no solo no la eliminan, sino que paradójicamente pueden alimentarla en el margen, porque suponen un aumento del poder adquisitivo que podría redundar en una mayor demanda. Esto no debería ser óbice para ponerlas en marcha, pues el objetivo redistributivo debería primar para estos segmentos poblacionales, pero sí para gestionar las expectativas con respecto a sus efectos y a los niveles de subida esperados.

Además, como medida extraordinaria, el Gobierno ha establecido un límite al alza de las cláusulas de revalorización (comunes en los contratos) del alquiler del 2%, una vez más hasta junio (prorrogable). En tanto que son los hogares con menos ingresos los que se encuentran con más frecuencia en situación de alquiler, este control indirecto de los precios sí es una medida al mismo tiempo progresiva y orientada a cortar espirales inflacionarias. Ahora bien, no está exenta de problemas: si se mantiene durante mucho tiempo, podría desincentivar la oferta de alquiler (que, a largo plazo, es el mecanismo más eficaz para bajar los precios o, al menos, para mantenerlos moderados) y supondría un golpe en el poder adquisitivo de los pequeños propietarios. Estos son los tipos de problemas derivados de los controles de precios de cualquier tipo, que deberíamos tener muy presentes antes de impulsar cualquier medida en esta dirección.

En suma, aunque el peso de la gestión de la inflación recae –y así debe seguir siendo– sobre la autoridad monetaria, existen palancas disponibles para el Poder Ejecutivo y el Legislativo que pueden dirigirse a cortar escaladas a corto plazo y manejar su impacto redistributivo. Pero modificar cualquiera de ellas supone un coste que debe considerarse muy cuidadosamente en cada caso. Y son las que se activan para proteger a los más vulnerables, como el mejor acceso al bono social eléctrico o al IMV, las que suelen tener más fácil la justificación de su coste.

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