Podcast: Proteccionismo más multilateralismo: la receta de Biden ante la pujanza comercial de China

EsadeGeo

Escuchar el podcast en Spotify | Apple Podcasts | Google Podcasts

La llegada de Biden a la Casa Blanca augura grandes cambios en varios ámbitos de la política estadounidense. En algunos casos, estos cambios serán evidentes, pero en otros, el rumbo que tomará la nueva administración no está tan definido. Uno de estos ámbitos es el comercio internacional, con China como gran rival. ¿Qué estrategias adoptará Biden para competir con la creciente economía china? ¿Romperá con el proteccionismo impuesto por Trump? ¿Qué papel jugará la Unión Europea, aliada tradicional de los Estados Unidos?

TRANSCRIPCIÓN

Óscar Fernández: Hola a todos. Bienvenidos a un nuevo podcast de la serie EsadeGeo Exchange en DoBetter, la plataforma de contenidos de Esade. Mi nombre es Óscar Fernández y soy investigador sénior de EsadeGeo. Coincidiendo con la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, hoy vamos a hablar de un tema que a buen seguro marcará su presidencia, como también marcó la presidencia de Trump: el tema comercial.

Para ello, me acompaña Ángel Saz Carranza, que es director de EsadeGeo y profesor del Departamento de Dirección General y Estrategia de Esade. Ángel es también profesor visitante de la McDonough School of Business de la Universidad de Georgetown y realizó su tesis doctoral en la Wagner Graduate School of Public Service de la Universidad de Nueva York. Encantado de tenerte aquí, Ángel, para analizar contigo la actualidad de los Estados Unidos en estos días tan intensos para este país.

Ángel Saz: Hola, un placer.

Óscar Fernández: Déjame que empiece haciendo referencia a una idea en la cual Biden insistió mucho durante su campaña electoral: la del Made in America, eso es, comprar productos americanos, innovar en América, retornar las cadenas de valor a América. Todas estas ideas, que formaron parte de su plataforma, de hecho recuerdan bastante las políticas de Trump. Lógicamente, la pregunta que surge es la siguiente: ¿Es Biden un proteccionista? Y ¿cuáles dirías que son los grandes principios que lo diferencian de Trump en materia comercial?

Ángel Saz: Bueno, yo creo que Biden recoge y continúa la tendencia que ya mostró la anterior candidata demócrata a la presidencia, Hillary Clinton, que recordemos que fue una artífice de la negociación del Tratado Comercial del Pacífico, el TPP (Trans-Pacific Partnership) pero, en cambio, durante la campaña se mostró contraria a ese acuerdo y a otros tratados comerciales. Por tanto, no es ninguna sorpresa que Biden se aleje del tradicional liberalismo comercial que había caracterizado a los demócratas. De hecho, en general, y particularmente en Occidente, el cambio de actitud hacia el comercio es notable, y también lo observamos en Europa.

En cuanto a su diferenciación respecto a Trump, yo creo que su enfoque no difiere tanto en los fines cuanto muy profundamente en las formas. En su relación y en su manera de imaginar el futuro con China, Biden ha adoptado la misma actitud de confrontación; de hecho, durante la campaña, atacó a Trump en lo comercial por ser poco contundente con China. Propiamente, Biden se diferencia de Trump en dos principios. El primero se refiere al multilateralismo. Biden es muchísimo más cuidadoso con las reglas y con los compromisos asumidos por los Estados Unidos a escala mundial, sobre todo en el ámbito comercial. Por tanto, todas las acciones manifiestamente ilegales con respecto a los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio que ha tomado la Administración Trump seguramente no las tomará Biden.

El segundo es la idea de intentar movilizar a los aliados tradicionales de los Estados Unidos para buscar hacer un frente común que dé respuesta a China. Estos dos elementos son, pues, muy distintos de los que utilizaba o asumía la Administración Trump. Y luego, seguramente, otro tema no menor es que, viendo cómo Biden está eligiendo a los miembros de su gobierno, podemos esperar que la actuación de los Estados Unidos sea mucho más predecible que con Trump, cuya manera de proceder no solo era mucho más aislacionista y unilateral, sino que además era profundamente impredecible.

Biden es muchísimo más cuidadoso con las reglas y con los compromisos asumidos por los Estados Unidos a escala mundial

Óscar Fernández: Antes de ahondar un poco más en las políticas que podemos esperar de la Administración Biden, déjame que te pregunte por estos cuatro años de Trump y por el hecho de que hiciera bandera del proteccionismo para recuperar empleos perdidos como consecuencia de la deslocalización. ¿Te parece que cuatro años después ha logrado algo de este propósito, o los aranceles han sido totalmente perjudiciales incluso para los propios estadounidenses?

Ángel Saz: Bueno, aún faltan por ver muchos aspectos de su política comercial, sobre todo de esta guerra arancelaria que ha llevado a cabo casi con todo el mundo, desde el Canadá y México hasta China, obviamente. Los estudios parciales sobre todo ello que han realizado, por ejemplo, centros como el Peterson Institute for International Economics, con el intento de cuantificar el impacto de esas políticas, demuestran o apuntan que no han tenido el efecto buscado: no ha habido el reshoring o el retorno a los Estados Unidos de los puestos de trabajo que él pretendía.

Seguramente, algunos grupos más bien marginales sí se han beneficiado de ello; durante este período, alguna empresa de producción nacional de acero acaso se haya beneficiado de esta política, pero en general no. De hecho, quizá uno de los países que más se han beneficiado de ello ha sido Vietnam, en el sentido de que algunas empresas han ido a buscar otros países y otros territorios de escasa regulación y de bajos costes, pero no han regresado a los Estados Unidos. Otro elemento que Trump buscaba con todo esto era reducir el déficit comercial con China y, en cambio, lo que hemos visto es que el déficit ha vuelto a alcanzar niveles récord. Por tanto, por los elementos de que disponemos ahora mismo y por lo que conocemos, podríamos decir que [su política comercial] ha sido un fracaso.

Biden-protectionism-commerce
Contenido relacionado: El ascenso de China: una superpotencia definiendo su papel global

Óscar Fernández: Decías antes que, con la Administración Biden, los Estados Unidos tratarían de acercarse a sus aliados tradicionales. Incluso se habla de formar una especie de coalición de democracias en la cual la Unión Europea se ha declarado dispuesta a participar. ¿Cabe esperar entonces que los aranceles que impuso Trump a la Unión Europea y a otros países democráticos desaparezcan rápidamente? Y ¿qué hay de las sanciones secundarias que tratan de impedir que comerciemos con Irán? ¿Dará Biden un volantazo en todas estas cuestiones o pedirá concesiones por nuestra parte?

Ángel Saz: Bueno, las señales que recibimos de los Estados Unidos ahora mismo es que el comercio y cualquier acción comercial no son una prioridad para la Administración Biden. La nueva USTR [United States Trade Representative], la nueva representante estadounidense de Comercio, la que negocia los acuerdos comerciales, la señora Tai, es una señora muy potente y muy bien preparada, y su designación ha sido muy bien recibida por todo el Partido Demócrata, especialmente por el ala no completamente liberal. Tai es una gran conocedora del comercio pero no es plenamente liberal, en el sentido de que ha manifestado que no solo hay que premiar a los consumidores, sino también a los asalariados y a los trabajadores. Tiene una larga experiencia en litigios con China y conoce muy bien el ala más progresista o menos liberal del Partido Demócrata. A pesar de ello, las señales apuntan que Biden –y esto lo ha dicho explícitamente– quiere reconstruir la economía y luchar contra la pandemia en los siguientes meses. Por tanto, creo que no le será fácil levantar esas sanciones, esos aranceles y esa política –además, seguramente no quiere hacerlo. Tendremos que esperar, pero creo que en el primer medio año no vamos a ver nada de eso.

Óscar Fernández: Lo que ya hemos visto es un tuit muy comentado de Jake Sullivan, que será el National Security Advisor de Joe Biden, en que viene a decir que la Unión Europea debería haber esperado a consultar con la Administración Biden antes de cerrar el acuerdo de inversiones que acaba de suscribir provisionalmente con China. ¿Te parece que esta postura de Sullivan es razonable y que, efectivamente, la Unión Europea tendría que haber pospuesto sus planes de adopción de este acuerdo? Y, desde el punto de vista estratégico, ¿crees que la Unión Europea debería alinearse más con la Unión Europea y menos con China en materia comercial?

Ángel Saz: Bueno, yo creo que lo que estamos viendo es el cuchillo de doble filo que supone que los Estados Unidos retomen la senda del multilateralismo y vuelvan a acercarse a sus aliados europeos. En general, esta es una excelente noticia para Europa, pero obviamente nos va a exigir posicionarnos en dicha confrontación, como ya empezamos a ver. Es decir: los Estados Unidos han vuelto y eso conlleva no solo todos los beneficios de tener a unos Estados Unidos multilaterales, más cercanos a Europa y aliados nuestros, sino también los costes de sentir presiones y, en algún momento, de tener que decidir entre ambos bandos.

Creo que este acuerdo europeo con China puede tener varias lecturas, como ya estamos viendo. Una es que, después de cuatro años de Trump y de haber negociado nosotros durante siete años un acuerdo de inversión con China, no podíamos y no debíamos ahora mismo esperar otros seis meses o un año para ver qué va a pasar con los Estados Unidos. Además, yo creo que el hecho de que el National Security Advisor Sullivan hiciera esta declaración pública no ha ayudado a que Europa pudiera echarse atrás, porque realmente supondría un agravio reputacional enorme para Europa echarse atrás ahora simplemente porque los Estados Unidos se lo piden. En cualquier caso, este acuerdo tiene también un lado positivo, pues nos ponemos al mismo nivel que los Estados Unidos en su negociación de la fase uno del acuerdo comercial entre Xi Jinping y Trump. En este sentido, los beneficios son moderados: un cierto acceso al sector financiero y alguna otra inversión en algún otro sector, pero desde luego es un acuerdo muchísimo más débil y plano del que teníamos en mente al principio.

Obviamente, aquí no hay ningún tipo de mecanismo de resolución de disputas, de modo que es un acuerdo poco profundo. De hecho, seguramente es una pequeña mejora para Europa y un gran triunfo simbólico para China haber conseguido, en un momento como este, un acuerdo formal de inversión con la Unión Europea. Veremos cómo avanza y cómo se implementa este tratado. Yo creo que, desde el momento en que nos habíamos acercado a este acuerdo, ya era muy difícil echarse atrás. Pero, personalmente, soy un tanto escéptico sobre la bondad de ese acuerdo en este momento; quizá no aporte gran cosa, más allá de darle una victoria simbólica a China.

Óscar Fernández: Y, de hecho, no sería la única victoria simbólica que consigue en los últimos meses, porque recordemos que poco antes China había firmado el mayor acuerdo comercial del mundo, denominado Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), con otros 14 países, entre los cuales había también aliados estadounidenses, como el Japón, Corea del Sur, Australia o Nueva Zelanda. Sin embargo, este movimiento, que también se ha sido interpretado como una gran victoria para China, no suscitó las críticas a los países democráticos participantes en él que sí ha suscitado el acuerdo de inversión entre la Unión Europea y China. ¿A qué crees que se debe este fenómeno?

Ángel Saz: Creo que es otro tipo de acuerdo. Los acuerdos de inversión siempre son o pretenden ser mucho más profundos, conllevan más obligaciones regulatorias, suelen incluir mecanismos de resolución de disputas y de enforcement y, por tanto, de salida, se espera que un acuerdo de inversión como el de la Unión Europea con China sea más potente que el que hemos firmado. Por otro lado, el RCEP es un acuerdo tradicional, “clásico”, como decía el Financial Times. Es un acuerdo muy amplio pero muy poco profundo, es decir, cubre básicamente algunos aranceles, principalmente de bienes. Y lo que está haciendo es intentar armonizar los aranceles que hay en esa parte del mundo, eso es, en el este y el sudeste de Asia. Por tanto, es un tratado que creo que tiene menos bondades de las que seguramente se han descrito, porque es menos profundo, cubre aranceles y es bastante tradicional y clásico como acuerdo. Lo que sí es interesante y fenomenal es ver que, entre los firmantes de este acuerdo, hay países como Australia –incluso en medio del conflicto comercial que tiene con China– o el Japón.

En cualquier caso, el acuerdo tardará en aplicarse: creo que conlleva una implementación gradual de hasta veinte años para ir armonizando los aranceles. Por tanto, pese a que potencialmente podría ser un acuerdo muy relevante, en la práctica, hoy en día creo que es menos de lo que parece, del mismo modo que el acuerdo de la Unión Europea con China acaso no sea tan malo como se ha llegado a afirmar.

Óscar Fernández: Déjame que te pregunte ahora por otro acuerdo que se ha estado negociando y, de hecho, se ha aprobado en los últimos años, que es el Acuerdo Transpacífico que ya había negociado la Administración Obama y que, cuando estaba pendiente de ratificación, Trump se retiró de él. El acuerdo no incluía a China y se veía como un gran activo geopolítico para los Estados Unidos. De hecho, los demás países, liderados por el Japón, han acabado sacándolo adelante y ahora está en vigor sin los Estados Unidos, y se da la circunstancia bastante curiosa de que China ha mostrado interés en incorporarse a este acuerdo y acaso Joe Biden quisiera hacer lo propio. ¿Crees que alguno de estos dos países, China o los Estados Unidos, terminará entrando y que sería posible que lo hicieran los dos?

Ángel Saz: Seguramente es posible, pero yo no lo veo probable. Creo que ninguno de los dos se va a sumar a ese acuerdo a corto plazo. Creo que Biden no tiene el apoyo popular ni el del Congreso para adherirse a ese acuerdo; es un acuerdo casi igual al que diseñaron y lideraron los Estados Unidos, pero ha sido aguado en algunos de sus compromisos con respecto a la idea inicial y ello quiere decir que seguramente tiene menos seguridad, menos garantías, menos estándares o algo más bajos que lo que se había pensado en un principio, y eso hace aún más difícil que pueda ser aprobado por los Estados Unidos.

El TPP era un acuerdo pensado para aislar a China y para subir los estándares. Era un acuerdo muy sofisticado, muy moderno, con muchísimos mecanismos de resolución de disputas y consultivos, que incluso llegaba a cubrir devaluaciones competitivas. Y, obviamente, incluía todos los ámbitos de los derechos laborales y, por supuesto, medioambientales. Por tanto, creo que ahora mismo los Estados Unidos no se van a adherir. Y, puesto que tiene tantos elementos contrarios a la idea de soberanía de China, a su idea de no someterse a ningún tipo de estándar o de resolución externa, creo que China también lo tendrá muy difícil para sumarse. Por tanto, a corto plazo, no veo que lo suscriban ninguno de los dos países; el único escenario que veo yo es que los Estados Unidos de algún modo puedan anclarse o encontrar alguna pasarela para poder relacionarse con esa parte del mundo, pero veo poco probable que se incorporen formalmente al acuerdo.

El TPP era un acuerdo pensado para aislar a China y para subir los estándares, con muchísimos mecanismos de resolución de disputas y consultivos

Óscar Fernández: En los últimos años, otro gran foco de fricciones entre China y los Estados Unidos ha sido la Organización Mundial del Comercio (OMC). ¿Cuáles dirías que son los principales retos a que se enfrenta la OMC y en qué medida preceden a las acciones unilaterales que mencionabas antes que tomó Trump? ¿Crees que se podrá llegar pronto a un consenso acerca del nuevo director general o, mejor dicho, de la nueva directora general, puesto que solo quedan dos candidatas en la carrera?

Ángel Saz: Empezando por esta última parte de tu pregunta, creo que lo más factible es que haya un acuerdo en breve con respecto a la directora general. La candidata es una nigeriana nacionalizada norteamericana que, por cierto, la Administración Trump vetó, básicamente para seguir boicoteando esta organización. En cambio, la reforma de la OMC la veo muy difícil, porque los puntos a negociar son varios, aunque algunos se pueden abordar fácilmente, como por ejemplo la idea del precedente y qué peso tiene un precedente del panel de arbitraje sobre los futuros arbitrajes. Este ha sido un tema que ha irritado mucho a los Estados Unidos desde Obama. De hecho, ya la Administración Obama protestó y empezó a bloquear la designación de jueces al panel de arbitraje.

Pero yo creo que este punto se puede solventar. Los dos puntos que seguramente serán más difíciles de solventar tienen que ver con China y su modelo; este escollo va a ser muy difícil de superar porque, para cualquier cambio de tratado, la OMC necesita obviamente la unanimidad de todas las partes y, por tanto, cada país tiene un veto. Y, así como los Estados Unidos han utilizado su veto para bloquear la designación de jueces al panel de arbitraje, ahora China puede hacer lo propio a la hora de renegociar el tratado. ¿Y cuáles son los dos elementos del modelo chino que chocan con la idea de comercio mundial que tiene Occidente? Uno tiene que ver con las empresas estatales. Los tratados de la OMC no contemplan el tema de la propiedad de las empresas, sino que se centran sobre todo en la discriminación, y cuesta mucho juzgar o determinar la discriminación a partir de una empresa estatal, que todos podemos asumir que existe de alguna manera, porque si un Estado toma acciones y forma parte del accionariado de una empresa es para influir en ella y, si influye en ella, seguramente lo hace bajo una lógica nacional, lo cual, casi por definición, es discriminatorio.

Conociendo China y el modelo chino, y viendo que Xi Jinping ha reafirmado especialmente el papel de las empresas estatales, este es un obstáculo enorme. El otro obstáculo tiene que ver con el funcionamiento de la economía china, en que hay regulaciones formales e informales y en que la informalidad tiene mucho peso. Lo estamos viendo ahora, por ejemplo, con la diplomacia coercitiva de China con Australia, en que algunas de las medidas son formales y, por tanto, las podemos discutir en un foro como la OMC, pero otras son informales, como el hecho de que se bloqueen más contenedores australianos en los puertos chinos que de otros países. Y este tipo de asuntos informales la OMC los aborda muy mal, porque es una organización pensada para tratar con regulaciones y legislaciones formales y, por tanto, aunque se podrían encontrar mecanismos para poder solventar estos dos problemas u obstáculos, yo creo que el veto chino es inamovible en esos dos asuntos.

Óscar Fernández: Otro de los grandes temas que marcará los próximos años y las siguientes décadas es, por supuesto, el del cambio climático. Las declaraciones de Joe Biden y el equipo que ha formado dejan claro que la lucha contra el cambio climático estará en lo más alto de su agenda política. En su programa electoral, Biden incluye la creación de un impuesto verde en frontera, para aquellos países con niveles bajos de protección ambiental. ¿Cómo valoras este posible mecanismo? ¿Crees que podría agudizar las tensiones con China?

Ángel Saz: Creo que este mecanismo, que él plasma explícitamente en su programa electoral, luego ha perdido relevancia en las conversaciones posteriores y en las declaraciones posteriores. Más que con China, es una oportunidad enorme para la Unión Europea, que como sabes se está planteando ahora un impuesto en frontera con el carbon border adjustment mechanism, que sería el impuesto sobre las emisiones de carbono. Por tanto, para empezar creo que es una buena noticia para Europa, y ahí podemos encontrar algunas sinergias. Para China, no sé si puede ser un arma o una amenaza.

Creo que el medio ambiente vuelve a ser quizá una de las áreas en que China y los Estados Unidos pueden encontrar algún resquicio de colaboración y, según cómo se configure este impuesto, puede llegar a funcionar con China, sobre todo teniendo en cuenta los ambiciosos objetivos ambientales que China presentó hace unos meses, entre ellos el de ser un emisor neutro para el año 2060. Habrá que ver cómo se desarrolla e implementa esa política ambiental china y en qué se concreta, pero, si hace seis meses, cuando ni Trump ni Xi Jinping habían hecho ninguna declaración ambiental, la idea de un impuesto verde en frontera como el que pensaba desarrollar la Unión Europea era claramente una guerra comercial, hoy quizá sea una de las áreas donde exista más potencial de colaboración entre todos.

Creo que el medio ambiente vuelve a ser quizá una de las áreas en que China y los Estados Unidos pueden encontrar algún resquicio de colaboración

Óscar Fernández: Antes de concluir este podcast, déjame preguntarte sobre el estado de la globalización en general y el futuro que le aguarda. Durante la pandemia, hemos visto que las cadenas globales de valor son quizá más frágiles de lo que pensábamos e incluso ya desde antes observábamos una cierta tendencia a la desglobalización. ¿Crees que esta tendencia va a continuar, o que, tras la resolución de la crisis del coronavirus –que esperemos que llegue pronto– y con la marcha de Trump, habrá un cierto rebote hacia una mayor globalización?

Ángel Saz: Yo creo que las señales que recibimos acerca de la globalización son todas negativas desde el punto de vista de más globalización. En general, la retórica es bastante negativa en cuanto a continuar la globalización tal como la entendemos. De hecho, en la última década, más que un retroceso, lo que ha habido ha sido un aplanamiento de la integración global económica. En cambio, ahora hemos visto una especie de despertar de la dependencia y de la interdependencia, y del lado oscuro de esta interdependencia, que es, por ejemplo, quedarte sin suministros esenciales como país o tomar el control de las exportaciones, un control que se ha disparado durante esta pandemia, y otras maniobras como estas.

En cualquier caso, aun no hay datos claros de que exista una desglobalización. Yo creo que lo más probable es que volvamos al nivel anterior de la globalización y que no la profundicemos aún más ni se intensifique la integración global, entre otras cosas porque lo que queda por integrar son asuntos muy difíciles, como el tema fiscal, que también es una batalla y un posible problema entre Europa y la Administración Biden; asuntos laborales, y temas de regulación ambiental. Todos estos temas son muy políticos y, por tanto, mucho más difíciles de integrar. Todo es posible, pero yo creo que la desglobalización de las cadenas de valor globales no la estamos viendo aún ni creo que la vayamos a ver, pero tampoco veremos más integración.

Óscar Fernández: Muchísimas gracias, Ángel, por darnos todas estas claves sobre lo que podemos esperar en el ámbito comercial durante la presidencia de Biden e incluso más allá. Ha sido un gusto tenerte con nosotros.

Ángel Saz: Gracias, Óscar, un placer.

Óscar Fernández: Y, a los oyentes, muchísimas gracias también por seguirnos. Os emplazo a los siguientes podcasts de la serie EsadeGeo Exchange en DoBetter y a que sigáis los demás contenidos que se publicarán en DoBetter con motivo de la toma de posesión de Joe Biden y de este momento histórico y tan atípico que atraviesan los Estados Unidos. Un saludo para todos.

Todo el contenido está disponible bajo la licencia Creative Commons Reconocimiento 4.0 Internacional.