No es el servicio, es el modelo: Repensar la innovación en el sector público

Cuando la administración pública piensa en innovación, casi siempre piensa en el propio servicio: mejorar el cuidado infantil, mejorar la atención a las personas mayores. Kuno Schedler, Catedrático de gestión pública en la Universidad de St. Gallen, propone mirar un nivel más abajo: no el servicio, sino el modelo que hay detrás.

“No estamos hablando de seguridad ciudadana, de cuidado infantil ni de atención a las personas mayores. Hablamos del modelo que hay detrás: la estructura generativa de cómo se diseña un servicio”, explica. Un ayuntamiento puede decidir prestar un servicio utilizando un modelo de autoservicio, o bien prestando directamente, o puede recurrir a un modelo de plataforma, como Uber o Airbnb, en el que el papel de la administración cambia por completo. Se trata de la misma necesidad social, resuelta con una arquitectura completamente distinta.

“Una vez que analizas que hay detrás del servicio y te fijas en el modelo, puedes ser mucho más creativo. Te saca de tus hábitos”, afirma Schedler. Tamyko Ysa, Catedrática de estrategia y gestión pública en Esade, lo pone en práctica con un ejercicio muy concreto: repartir distintos modelos de servicio como si fueran cartas de una baraja y pedir a los directivos públicos que reinventen el mismo servicio con cada uno de ellos, de forma lúdica. No necesariamente para implantarlo, sino para obligar a los equipos a pensar en alternativas que ni siquiera se habían planteado.

Por qué la administración prefiere no asumir riesgos

Schedler no idealiza el punto de partida. La administración pública, dice, es burocracia, y las burocracias tienden a ser estables porque sus decisiones tienen que resistir una posible impugnación judicial: si un ciudadano no está conforme y acude a los tribunales, el servicio tiene que estar, en sus palabras, “blindado”. Esa necesidad de protección empuja a las administraciones a evitar el riesgo, y evitar el riesgo las aleja de la innovación.

Ysa matiza: la administración sí innova, pero de forma reactiva, con cambios incrementales para seguir el ritmo de las nuevas demandas sociales. Lo que falta, dice, es innovación anticipativa, radical y orientada a misiones. “¿Quién se atreve a probar un modelo completamente transformador cuando lo que se incentiva es la estabilidad?”, se pregunta Schedler. Por tanto, no debe sorprender que el cambio y la innovación sean hoy un asunto muy serio para el sector público y que no se aborden a la ligera.

Digitalizar sin repensar antes

Este es el punto más agudo de la conversación: la digitalización, tal como se suele hacer, no ayuda. Según Schedler, la mayor parte de la administración pública se limita a “electrificar” el proceso que ya existía en papel, sin detenerse antes a repensarlo. Una vez que ese proceso se traslada a un software, cambiarlo resulta caro. Así que se queda como está. Como resultado, ahora es el algoritmo, y no una persona, quien se encarga de un proceso engorroso y a veces disfuncional. Sin embargo, para los usuarios del sector público esto puede significar que siguen teniendo que lidiar con los mismos obstáculos burocráticos, aunque el propio sector público trabaje de forma más eficiente.

Ysa lo compara con la banca. Los bancos tradicionales se digitalizaron copiando lo que ya hacían. Revolut se llevó a los clientes reinventando el servicio desde cero. Su idea: el momento de repensar el modelo es antes de digitalizar, no después. Una vez que el antiguo proceso queda fijado en el código, ya no hay vuelta atrás.

El problema no son las ideas, sino las (pocas) personas que las llevan adelante

Ninguno de los modelos que comentan es un invento de laboratorio. Schedler insiste en que todos ellos ya funcionan en algún lugar del mundo, algunos desde hace décadas. Entonces, si las ideas existen y funcionan, ¿por qué no permean más? Porque la innovación pública depende demasiado de una minoría de personas concretas -lo que Ysa llama “innovadores en serie”-, que llevan consigo esa cultura cuando cambian de departamento o de una institución a otra. Cuando se van, la innovación normalmente no se consolida en la organización. Se va con ellos.

Luego está la jerarquía entre política y gestión, clave para la legitimidad democrática de la administración pública, pero a menudo poco facilitadora para su capacidad de innovar. Si un intento de innovación fracasa, cuesta dinero y a veces acaba estallando como un escándalo. A los políticos les horrorizan los riesgos personales, así que el coste político recae sobre quien asumió el riesgo: el directivo público innovador. Schedler no lo maquilla: es un freno constante. Nadie quiere asumir un riesgo personal por una idea que quizá no salga bien. En consecuencia, muchas innovaciones solo las implanta la administración cuando tiene la certeza de que los políticos las respaldan de verdad.

La madurez democrática también innova

Cuando se le pregunta si el punto de partida es el mismo en todas partes, Ysa no duda: no. España, dice, es una democracia joven y todavía reelige a cargos públicos señalados por utilizar dinero público en beneficio privado, una señal, a su juicio, de una sociedad que aún no exige suficiente rendición de cuentas a quienes gobiernan. Cuanto más madura y exigente es una sociedad, más receptivo se vuelve su sector público, incluida su capacidad de innovar. Ysa cita a los países nórdicos como referencia y sitúa a España y al sur de Europa todavía en camino hacia ese modelo.

Schedler añade una nota de cautela: los conceptos no viajan igual de un contexto a otro. Cuando la nueva gestión pública se difundió en América Latina hace años, fracasó en muchos países porque la cultura administrativa y política de allí utilizó los conceptos con otros fines, abusando en ocasiones de la autonomía de gestión que estos otorgaban. En el mundo germanohablante, tan controlado, esa misma libertad fue un alivio. La misma idea, con un resultado opuesto, según dónde aterrice.

Entonces, ¿no hay que esperar innovación?

Si hay tantos obstáculos que impiden que el sector público sea innovador, ¿debemos concluir que no cabe esperar innovación alguna? Tanto Ysa como Schedler lo tienen claro: cuando los problemas apremian, políticos y directivos públicos encuentran de manera sistemática soluciones originales y eficaces trabajando juntos. Schedler cuenta que, por ejemplo, la respuesta española a los feminicidios se cita con frecuencia en la política suiza como ejemplo de innovación valiosa. No hay que olvidar que la administración pública cuenta con muchas personas muy motivadas y bien formadas que desean contribuir positivamente a la sociedad en sus respectivos ámbitos. Por eso es importante crear el contexto adecuado y poner en práctica las herramientas adecuadas para que esos funcionarios puedan desarrollar su potencial innovador dentro del sector público.