El rompecabezas presupuestario de la UE: Nuevas ambiciones, viejas limitaciones

Europa quiere hacer más con menos. Este es el complejo desafío financiero que los responsables políticos deben afrontar mientras elaboran el próximo presupuesto de la Unión Europea para el periodo 2028-2034, el Marco Financiero Plurianual (MFP). La importancia de este presupuesto no debe subestimarse: este marco definirá cómo Europa financia su transición ecológica, sus capacidades de defensa y su competitividad industrial, mientras devuelve la deuda del plan de recuperación pospandemia. 

El Senior Fellow de EsadeGeo, Juan Moscoso del Prado, conversó con Nils Redeker, subdirector del Jacques Delors Center, y Béatrice Dumont, directora de Economía del College of Europe, en un reciente pódcast para analizar cómo la propuesta de la Comisión Europea intenta actualizar las normas financieras de la UE para adaptarlas a un mundo con nuevas emergencias y crisis crecientes. Su conversación revela ciertos avances, pero también limitaciones, en un sistema que aún refleja prioridades fijadas hace décadas.  

Tenemos menos dinero, más cosas que queremos hacer conjuntamente y una estructura increíblemente rígida

El presupuesto de la UE puede parecer algo abstracto y lejano para el ciudadano medio, pero sus efectos se notarán en la vida de todos. La disponibilidad de fondos determinará cómo responde la Unión a las crisis, cómo apoya la innovación y cómo mantiene su influencia global en un contexto geopolítico cada vez más incierto. 

Más objetivos, menos dinero

Cumplir con las recomendaciones de los informes Draghi y Letta —que reclaman una Europa más competitiva y resiliente— no será fácil. A partir de 2028, la UE deberá empezar a devolver unos 24.000 millones de euros anuales de la deuda emitida para el plan de recuperación NextGenerationEU. Sin embargo, el presupuesto total sigue siendo reducido: apenas alrededor del 1 % del PIB de la UE. 

Estas exigencias financieras sobre un presupuesto ya limitado tienen consecuencias graves. Se espera que la UE destine más fondos a defensa, energía, competitividad y ampliación, pero con escaso margen fiscal de maniobra. Como afirma Redeker: “Tenemos menos dinero, más cosas que queremos hacer conjuntamente y una estructura increíblemente rígida”. 

La Comisión ha propuesto aumentar ligeramente el presupuesto hasta el 1,26 % del PIB (casi 2 billones de euros), pero incluso ese incremento modesto será políticamente difícil de lograr. 

Nuevas prioridades, nuevas presiones

Para hacer frente a esta realidad, la Comisión propone un cambio largamente esperado en las prioridades de gasto. Los fondos agrícolas y regionales, que actualmente representan alrededor del 62 % del presupuesto total, pasarían a suponer el 44 %, mientras que las partidas destinadas a investigación, energía e infraestructuras aumentarían hasta aproximadamente el 30 %. 

Redeker ve algunos aspectos positivos: “Lo más destacable de esta propuesta es que adapta la estructura del presupuesto a las verdaderas necesidades de Europa”. Pero los retos políticos podrían frenar cualquier avance: recortar las subvenciones agrícolas probablemente desataría una fuerte oposición de los gobiernos nacionales y de los grupos de presión. 

La propuesta de la Comisión ofrece una estrategia diferente: reorganizar, pero no recortar, los fondos tradicionales —como la Política Agrícola Común (PAC) y la Política de Cohesión— para aumentar la eficiencia y liberar recursos destinados a la política industrial, los proyectos energéticos y la innovación tecnológica europea. El objetivo es un sistema más equilibrado que permita combinar productividad y cohesión regional. 

Redefinir los bienes públicos europeos 

Dumont subrayó que el presupuesto de la UE debe centrarse en proyectos con claros beneficios transfronterizos —como redes energéticas, infraestructuras digitales o programas de investigación—. “Debemos centrarnos en los bienes públicos europeos más esenciales, no en una lista demasiado amplia.” 

La UE debe definir qué iniciativas sirven realmente a los intereses comunes europeos antes de decidir dónde dirige sus fondos

Focalizar los recursos en prioridades compartidas evita que se gasten a nivel nacional en proyectos que tendrían más sentido financiar desde la UE. Además, maximiza el valor añadido europeo, ya que cada euro invertido en proyectos transfronterizos genera beneficios para varios Estados miembros. Este enfoque estratégico es fundamental en un momento de recursos escasos y desafíos múltiples. 

La conversación abordó la necesidad de definir esos “bienes públicos europeos”. Pero la UE debe determinar primero qué iniciativas —conexión energética, capacidades de defensa, corredores de transporte— representan verdaderos intereses comunes europeos antes de decidir cómo asignar sus limitados fondos. 

Competitividad e inversión privada

Algunos investigadores vinculados al Banco Central Europeo (BCE) han calculado recientemente que Europa necesitará inversiones públicas y privadas equivalentes al 3,75 % del PIB de la UE —unos 5,4 billones de euros en los próximos siete años— para financiar la transición verde, la digitalización y la defensa. En otro estudio, el BCE estima que, por sí solas, las necesidades anuales de inversión verde oscilan entre el 2,7 y el 3,7 % del PIB de 2023. 

Para que la UE siga siendo competitiva, no basta con dinero público; también se necesita simplificar la burocracia. “Armonizar las leyes fiscales, de insolvencia y societarias facilitaría que las empresas —especialmente las pymes— invirtieran más allá de sus fronteras”, señala Redeker. 

Los fondos públicos deben actuar como catalizadores del capital privado. Aumentar la proporción de instrumentos financieros —como préstamos, subvenciones e inversiones de capital— siguiendo el modelo de InvestEU haría que el gasto europeo fuera más productivo y mejor conectado con el tejido empresarial. 

“Los fondos públicos de la UE no pueden competir con el dinero privado que invierten los gigantes tecnológicos estadounidenses… así que Europa debe elegir bien sus nichos”, advierte Dumont. Como ejemplo, en 2024, la inversión privada mundial en inteligencia artificial generativa alcanzó casi 34 000 millones de euros, una cifra muy superior a la que pueden igualar los presupuestos públicos. El reto de la UE consiste, por tanto, en orientar sus recursos de manera estratégica, apoyando la innovación y las cadenas de valor donde su impacto pueda ser mayor. 

Este enfoque también contribuiría a reducir la fragmentación de las ayudas estatales y del gasto presupuestario entre los Estados miembros, que puede distorsionar el mercado único. Un marco coordinado a escala de la UE puede garantizar que el apoyo a la industria y a la innovación refuerce, y no debilite, la competitividad europea. 

La política de la reforma

Pese al consenso sobre la necesidad de reformar el MFP, las limitaciones políticas reducen las opciones de cambio. Algunos gobiernos ya han calificado la propuesta de la Comisión como “muerta antes de nacer”, y otros se oponen incluso a reducciones modestas en los fondos tradicionales. Sin embargo, por una vez, Francia y Alemania parecen inusualmente alineadas en su diagnóstico de que la estructura actual de la Unión es insuficiente para afrontar las exigencias geopolíticas y económicas actuales. 

El debate pone de relieve un dilema clave: tamaño frente a flexibilidad. La UE necesita un presupuesto más amplio y más adaptable para responder con rapidez a las crisis —desde pandemias hasta guerras o choques industriales— sin sacrificar ni su escala ni su estabilidad. Los expertos subrayan que debe encontrarse un equilibrio entre el aumento de los recursos y la mejora de la capacidad de inversión. 

¿Qué camino seguir?

Elaborar un presupuesto innovador con mayor flexibilidad, nuevos instrumentos y prioridades más claras será esencial para que Europa pueda responder eficazmente a los desafíos globales, manteniendo al mismo tiempo la cohesión entre sus miembros y su competitividad en los mercados. 

Como reflexionó Moscoso del Prado, el futuro de Europa “depende en gran medida de este nuevo marco”. Las decisiones que se tomen ahora determinarán si la UE sigue siendo un actor económico global o si continúa limitada por un modelo fiscal concebido en la década de 1980.