La deuda pública y los incentivos políticos

Este artículo fue publicado en el Informe Económico y Financiero #35 de EsadeEcpol.

A finales de 2023, en la presentación del Informe de Estabilidad Financiera del Banco Central Europeo (BCE), el vicepresidente Luis de Guindos situó a España como uno de los cuatro países más vulnerables ante una posible crisis de deuda soberana. 

La deuda española lleva muchos años por encima del 100% del Producto Interior Bruto (PIB) del país. Esta ratio es una de las más altas de la Unión Europea, solo por detrás de la de Grecia e Italia, y similar a la de Francia. Hace 20 años, la deuda de España estaba por debajo del 50%. Sin embargo, desde la crisis financiera de 2008, la deuda ha venido aumentando considerablemente y, además, España tiene un elevado y recurrente déficit público. Es decir, el gasto público es año tras año superior a los ingresos públicos. Y para agravar la situación, en la crisis de la pandemia, tanto la deuda como el déficit aumentaron significativamente. 

Las consecuencias de una elevada deuda son de sobra conocidas, por ejemplo, un aumento de los costes de financiación, incertidumbre económica o riesgo de crisis de deuda. ¿Y qué pueden hacer los gobernantes de un país para corregir esta situación? Para reducir la deuda y reducir el déficit, algunas de las opciones son reducir el gasto público, aumentar los ingresos o implementar reformas que aceleren el crecimiento económico del país. 

Desde la crisis financiera de 2008, la deuda española ha estado aumentando considerablemente

¿Por qué no se ha corregido esta situación si la elevada deuda y el déficit público han sido una preocupación recurrente en España desde que se desató la crisis de 2008? Hay muchos factores que pueden contribuir a responder esta pregunta. En este artículo nos centramos en uno, y discutimos la influencia de los incentivos electorales de los políticos en las decisiones de política económica. 

Los fantasmas del rescate sobrevolaron nuestro país durante los años posteriores a 2008 (y no solo al sector bancario). En 2010 se concedió un paquete de rescate de 750.000 millones de euros dirigido a asegurar la estabilidad financiera en Europa. Es en estos casos críticos cuando un país con elevada deuda puede necesitar asistencia financiera de instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o la Unión Europea. 

Deuda pública e incentivos políticos: Relación compleja según la evidencia

Las actuaciones del gobierno son críticas para corregir este tipo de situaciones y devolver un país a la senda del crecimiento y la estabilidad. Hay estudios académicos, como Mahmalat & Curran (2017), que analizan la importancia de la aplicación de reformas políticas en tiempos de crisis, y discuten cómo los incentivos políticos condicionan la aplicación de estas reformas. En este sentido, es mucha la literatura académica que muestra que los incentivos de los políticos no siempre están alineados con lo que es óptimo para los ciudadanos. Por ejemplo, Alesina (2000) examina cómo los incentivos políticos afectan al tipo de políticas macroeconómicas, al tipo de reformas fiscales, y al timing de su implementación. Persson & Tabellini (2002) o Alesina, Roubini & Cohen (1997) hacen una revisión de la literatura y discuten cómo los incentivos electorales pueden llevar a políticas que no son óptimas para los ciudadanos. Por ejemplo, muestran una tendencia a implementar políticas fiscales expansivas antes de elecciones, o a implementar políticas focalizadas exclusivamente en el corto plazo, que pueden afectar la estabilidad y el crecimiento económico a largo plazo. 

Los incentivos de los políticos no siempre se alinean con lo que sería óptimo para la ciudadanía

En el estudio “Blaming Your Predecessor: Government Turnover and External Financial Assistance” de Abad, Bermejo, Carozzi y Gago (2023), se investiga cómo los incentivos políticos pueden afectar a la decisión de un gobierno de solicitar asistencia financiera en tiempos de crisis. Esta solicitud de asistencia financiera puede ser, por ejemplo, al FMI o a la Unión Europea, si es un país el que atraviesa la crisis financiera, o puede ser a un gobierno central si la crisis afecta a un municipio o una región. 

Las solicitudes de este tipo son públicas, es decir, son visibles para los votantes. Además, suelen transmitir una mala señal al electorado sobre la gestión del gobierno de las cuentas públicas. En el estudio se analiza si un gobierno es más propenso o no a solicitar asistencia financiera cuando es un gobierno nuevo en el cargo y, por tanto, no tiene responsabilidad sobre la situación heredada de las cuentas públicas. En ese caso, el gobierno nuevo puede “culpar” al gobierno anterior por el estado actual de las finanzas públicas. El estudio incluye un análisis a nivel internacional y un análisis a nivel local en España. 

En el análisis internacional se contemplan todos los acuerdos del FMI en el periodo 1992-2021, que incluye más de 2.300 intervenciones en 124 países. Los análisis muestran que los gobiernos nuevos en el cargo tienen significativamente mayor probabilidad de acordar un programa de financiación con el FMI. 

Para complementar este análisis y aliviar potenciales sesgos econométricos que pueden aparecer en el análisis internacional, se hace también un análisis nacional que permite utilizar técnicas estadísticas para optimizar la estimación de los resultados. Implementamos un diseño de regresión discontinua utilizando elecciones locales reñidas. El estudio se centra en las decisiones municipales en el contexto español del Plan de Pago a Proveedores (PPP) —también conocido como mecanismo de pago a proveedores— anunciado en febrero de 2012. En este contexto, los municipios debían escoger si se acogían a un plan de ajuste para pagar la deuda acumulada a proveedores, o si pagaban la deuda en cinco años mediante la retención de las transferencias corrientes del gobierno central a los gobiernos locales. La elaboración de un plan de ajuste concedía a los ayuntamientos unas condiciones de pago preferentes, pero suponía dar una mayor visibilidad del estado de las cuentas públicas, con el consecuente potencial coste político. 

Cuando un gobierno local es nuevo en el cargo, es más propenso a solicitar un plan de ajuste

El análisis muestra que los municipios que no se acogieron al plan de ajuste sufrieron un recorte severo de las transferencias monetarias del gobierno central después de 2012, tal y como estaba previsto en el PPP. Sin embargo, esto también tiene un impacto para los ciudadanos de los municipios que no se acogieron al plan de ajuste. El análisis muestra una subida significativa de impuestos en estos municipios (en concreto el impuesto sobre bienes inmuebles, la fuente principal de ingresos a nivel local) y una bajada notable del gasto público municipal. 

El análisis concluye que cuando el gobierno local es nuevo en el cargo (y puede, por tanto, “culpar” al gobierno anterior del estado de las cuentas públicas), hay un aumento significativo de la propensión del gobierno a solicitar un plan de ajuste. Sin embargo, cuando el gobierno ha sido reelegido y tenía, por tal motivo, responsabilidad en la gestión de las cuentas públicas del ciclo político anterior, el gobierno tiene menor propensión a solicitar un plan de ajuste, a pesar del coste que tiene para los ciudadanos. 

Lo siguiente que se analiza en el estudio es si efectivamente hacer un plan de ajuste es visible para los electores y si los gobiernos nuevos culpan a los anteriores por la situación financiera que heredan. Utilizando bases de datos de prensa, se muestra que hacer un plan de ajuste tiene mucha visibilidad en prensa y, por consiguiente, se concluye que esta información llega a los votantes. Adicionalmente, se utiliza ChatGPT para analizar el contenido de las noticias de prensa que cubren el PPP. Se encuentra que, en efecto, es habitual que los gobiernos nuevos culpen al gobierno anterior del estado de las cuentas públicas. 

Elaborar un plan de ajuste reduce la probabilidad de reelección futura, pero solo para los gobiernos que repiten en el cargo

Además, se muestra que la elaboración de un plan de ajuste afecta negativamente la probabilidad de reelección futura, pero solo para los gobiernos que no son nuevos en el cargo. Es decir, solo si el gobierno no es nuevo y, por tanto, tenía responsabilidad en la gestión pasada de las cuentas, le afecta negativamente hacer un plan de ajuste. En una encuesta a alcaldes españoles, estos reconocen que rectificar políticas pasadas puede tener un coste político, ya que pone de relieve los errores que se han cometido. 

El estudio muestra cómo los políticos que gobiernan durante varias legislaturas (a diferencia de los nuevos gobiernos) tienen incentivos para evitar solicitar un rescate público para proteger su imagen. Esto es así a pesar de que sea costoso para los ciudadanos. 

Este resultado subraya la relevancia de la alternancia política en las democracias, y cómo bajo determinadas circunstancias los incentivos electorales pueden llegar a desincentivar la adopción de políticas que a largo plazo podrían resultar más óptimas para los ciudadanos. 

Implicaciones para el contexto actual

Esto es especialmente preocupante en el contexto actual, en el que hay varios factores que han generado volatilidad e inestabilidad económica en el ámbito internacional, especialmente las elevadas tasas de inflación, los tipos de interés que recientemente han alcanzado los niveles máximos de los últimos 20 años, la incertidumbre generada por los conflictos bélicos de Rusia y Ucrania o de Oriente Próximo, y la recuperación de la pandemia. 

Este contexto de elevada volatilidad e inestabilidad suele también venir con una alta volatilidad en los sistemas de partidos (que incluye, por ejemplo, el surgimiento de nuevas formaciones o el incremento de la polarización) y a menudo elecciones fuera de ciclo o imprevistas (como ha ocurrido recientemente en España, Italia o Francia). Esto aumenta aún más la incertidumbre para los gobernantes actuales, lo que previsiblemente agudiza los incentivos políticos a no implementar ajustes de gran calado, como se describe en el estudio de Abad, Bermejo, Carozzi y Gago. 

En cualquier caso, es clave seguir investigando para entender cómo los incentivos electorales de nuestros políticos pueden influir en sus decisiones de política económica y cómo pueden afectar al crecimiento y a la estabilidad económica a largo plazo.