Nils Redeker: “Necesitamos una política industrial europea común y no 27”

Ángel Saz-Carranza, director de EsadeGeo, y Nils Redeker, subdirector del Jacques Delors Centre, discuten las principales propuestas para la respuesta estratégica de la Unión Europea a la IRA estadounidense.

EsadeGeo

Este podcast es una iniciativa del Observatorio EsadeGeo Fundación Repsol de Geopolítica de la Transición Energética.


La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) es la pieza más importante de legislación climática que ha existido jamás en los Estados Unidos. Aunque dará un gran impulso a la transición verde, su enfoque basado en subvenciones suscita algunas preocupaciones por el impacto en la competitividad de la UE. El director de EsadeGeo, Ángel Saz-Carranza, conversa con Nils Redeker sobre las consecuencias que va a tener la IRA desde la perspectiva europea. Juntos analizan cómo debería ser la política industrial de la UE para facilitar la transición energética y cuáles son los principales desafíos que enfrenta. 

Nils Redeker es subdirector del Jacques Delors Centre de la Hertie School de Berlín y una de las voces más autorizadas en materia de política industrial en Europa. Su labor académica se centra en la política fiscal y económica europea, en las reformas de la gobernanza económica de la UE y en el rol de Alemania dentro de la UE. 

En este artículo, se ofrece una versión editada de la entrevista, que puede escucharse en inglés aquí

¿Cómo describirías la IRA, en pocas palabras? 

Hay cierta ambivalencia que ha caracterizado la recepción de la IRA en Europa. En primer lugar, y por encima de todo, es un paquete climático diseñado para descarbonizar la red y la industria estadounidense y para internalizar las principales industrias de tecnología limpia. En este sentido, es una muy buena noticia para el mundo, porque tiene el potencial de reducir las emisiones estadounidenses muy significativamente en los próximos 10-20 años. En segundo lugar, es un paquete de ayudas para dar un gran impulso a su política industrial con el fin de internalizar y hacer más competitivos algunos sectores estratégicos para el futuro de los Estados Unidos. Este impulso de la política industrial ha suscitado algunas preocupaciones en Europa sobre cómo va a incidir en la competitividad de la UE y en su capacidad de crecer e innovar en el futuro. 

¿Por qué debería la política climática estadounidense afectar a la competitividad europea? 

Pueden argüirse tres razones. La primera se debe a las fáciles subvenciones que tienen ahora a su alcance las empresas de los sectores de la tecnología limpia, como las de baterías, la energía solar, el hidrógeno, etc. Un motivo de preocupación para Europa es que a las empresas les resulta muy fácil obtener este dinero. Se trata básicamente de un sistema de crédito fiscal por el cual puedes mudarte a los Estados Unidos, abrir allí una fábrica y asegurarte de recibir una determinada cantidad de ayudas por cada unidad que produzcas en los próximos diez años. Ello hace que resulte más atractivo que cualquier subvención verde existente actualmente en Europa y ha suscitado la preocupación por una posible fuga de empresas de Europa. La segunda razón es que se trata de una medida parcialmente proteccionista, es decir, las subvenciones de la IRA son especialmente generosas para las empresas que fabriquen sus productos en los Estados Unidos o en América del Norte. Así pues, preocupa que ello pueda representar una discriminación negativa para los productores europeos, pues supone un nuevo incentivo para irse de Europa. Y la tercera razón es el gran volumen del paquete. Se trata al menos de 400.000 millones, aunque la mayoría de estos subsidios vienen en forma de créditos fiscales sin límites que pueden hacer que aumente la cantidad total. ¿En qué medida las empresas, los hogares y los consumidores van a acogerse a estos subsidios? Las primeras estimaciones indican que puede llegar a los 1,2 billones. El efecto de este volumen hace que algunos responsables políticos europeos teman que la IRA vaya a alejar las inversiones de Europa.  

Sueles insistir en que la UE debería evitar imitar la IRA. ¿Por qué? 

Por dos motivos. El primero es que la UE tiene una política climática que opera de forma distinta. Incentiva las inversiones en tecnologías limpias más con medidas disuasorias que con incentivos. Tenemos los precios del carbono y una serie de medidas regulatorias que buscan hacer menos atractiva las inversiones en los sectores más contaminantes y, con ello, atraer las inversiones hacia los sectores más verdes. Desde el punto de vista económico, se puede argumentar que se trata de un enfoque más eficiente. Así pues, la primera respuesta sería que la UE no debería imitar la IRA porque no necesita hacerlo, puesto que tenemos un sistema diferente y, hasta cierto punto, mejor desde una perspectiva económica. El segundo motivo en que la UE no puede diseñar un paquete tan grande de subsidios como este sin minar el mercado único. Los Estados Unidos realmente han abierto el grifo fiscal con relación a las subvenciones verdes. Algunos países de la UE podrían hacerlo, pero la mayoría tendrían un problema con su margen fiscal. Al mismo tiempo, faltan recursos comunes en Europa para adoptar una política de este tipo en la UE. Así pues, simplemente porque no tenemos la capacidad institucional de replicar la IRA, deberíamos procurar no hacerlo y, en cambio, diseñar una respuesta europea más focalizada.  

Propones una respuesta focalizada centrada en sectores o tecnologías. ¿En qué consiste? 

A la hora de diseñar las políticas industriales, es importante ser conscientes de qué estamos haciendo, por qué lo estamos haciendo y qué intentamos lograr con ello. Las políticas industriales verdes persiguen hoy diferentes objetivos. Algunos están relacionados con la resiliencia económica, otros con la competitividad y otros, en fin, con atraer futuros empleos a Europa. Combinar estos distintos objetivos puede llevarnos a diseñar respuestas erróneas. Las respuestas han de responder a los objetivos y a los sectores que pretenden potenciar.  

¿Qué respuestas sectoriales deberían ser prioritarias en la política industrial de la UE como respuesta a la IRA?  

Hay ámbitos en que se trata de mostrar resiliencia, en que el objetivo de la política industrial es protegerse frente a interrupciones súbitas de las importaciones procedentes de fuera de Europa. Un buen ejemplo de ello es la industria de las placas solares. En la actualidad, la UE importa la mayoría de las placas solares de China, y existe el riesgo económico de que, en un momento determinado, China deje de exportarlas, por razones políticas o económicas. La cuestión es cómo afrontar este riesgo porque, al mismo tiempo, las placas solares son bienes de consumo masivo. No es un producto con demasiado valor añadido en el proceso de producción. En Europa será difícil, si no imposible, que esta industria logre ser competitiva a escala local, teniendo en cuenta los costes laborales, que son mucho más elevados que en China. Tiene más sentido centrarse en la diversificación comercial e intentar reducir la dependencia de los importadores únicos contactando con otros países. Más que internalizar todo el sector, puede tener más sentido mantener una pequeña producción básica aquí, simplemente para poder incrementarla en caso de que se dé una emergencia.  

¿Y qué ocurre con los sectores con un peso económico más importante, que son relevantes para la competitividad? 

Aquí el objetivo es un poco distinto. No se trata de retener una cierta cuota de producción, sino de mantener el liderazgo tecnológico, de ser competitivos y garantizar la innovación y el crecimiento futuros en Europa. Tiene lógica invertir en estas áreas, especialmente porque Europa tiene una posición privilegiada en muchas tecnologías verdes que se han desarrollado en los últimos años y debe intentar preservarla y ampliarla. Es el caso del hidrogeno, de las baterías y de los equipos eólicos. En todos estos sectores, tiene sentido disponer de una política industrial que aborde los fallos del mercado y ayude a estas industrias a desarrollarse, a mantenerse competitivas y a innovar. Pero esto es temporal; el objetivo es desarrollar unas industrias que puedan mantenerse por sí solas a medio plazo. En este caso, los instrumentos están mucho más orientados a proporcionar subvenciones temporales, que se otorgan en régimen competitivo, garantizando que logren desarrollar las tecnologías con ventaja.  

Imaginemos que pudiera llegarse a un acuerdo político para crear un fondo colectivo a escala de la UE para otorgar estas subvenciones temporales. ¿Qué reformas habría que introducir en la gobernanza económica para que esta fuera una opción válida para todos los países de la UE?  

Se requieren al menos dos condiciones previas. Primera, en la actualidad no tenemos ni el personal ni la capacidad analítica suficiente para encontrar y señalar las industrias del futuro y para identificar los fallos del mercado que convendrá abordar. Por ejemplo, La Ley de Chips estadounidense moviliza a unas 100 personas solo en la Casa Blanca; ello nos indica de algún modo cuánto personal y conocimientos necesitamos para desplegar correctamente una política industrial. También nos faltan algunos datos, y carecemos de una infraestructura de gobernanza que combine un enfoque prospectivo sobre el crecimiento y también se centre en la competencia. Y, finalmente, necesitamos más financiación para los instrumentos realmente adecuados. Y hemos de desarrollar todos estos aspectos a escala de la UE porque, si desplegamos 27 políticas industriales distintas en nuestras pequeñas economías, seremos incapaces de competir con los mercados gigantes de los Estados Unidos y de China. 


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