Diez recomendaciones para aumentar la presencia internacional de la UE

ENGAGE, un proyecto de investigación internacional liderado por Esade, de tres años y medio de duración, concluyó el pasado junio. La finalización del proyecto coincidió con las elecciones al Parlamento Europeo, que suponen una época de cambios y de oportunidades para la Unión Europea.  

Los nuevos líderes elegidos de la UE se enfrentan a una tarea abrumadora: disponer la UE para que pueda lograr sus fines geopolíticos ante una combinación de amenazas externas sin precedentes. En este contexto, ENGAGE y su equipo de 58 investigadores han examinado cómo puede la UE reforzar su presencia internacional. 

El libro blanco resultante, elaborado conjuntamente por Monika Sus (de la Hertie School), Cornelius Adebahr (de la fundación Carnegie Europe) y Angel Saz-Carranza, director de EsadeGeo, contiene diez propuestas para ayudar a la UE a abordar los más importantes desafíos estratégicos internacionales, que se resumen a continuación. 

1. Aprovechar la posición única del AR/VP 

La política exterior de la UE implica a numerosos stakeholders cuyas prioridades difieren. El rol del Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidente de la Comisión Europea (AR/VP) es esencial para garantizar la coherencia. Sin embargo, las rivalidades interinstitucionales y la falta de coordinación entre los distintos Estados miembros han impedido priorizar de forma efectiva los objetivos exteriores. Por ello, es esencial definir el alcance del rol del AR/VP. La persona que desempeñe este cargo ha de tener a su disposición todos los recursos necesarios para dirigir la política exterior de la UE en la práctica. A nivel ejecutivo, el AR/VP debe encargarse de supervisar a todos los comisarios europeos con carpetas exteriores. En concreto, el nuevo comisario de Defensa debe reportar directamente al AR/VP.  

2. Tomar decisiones por mayoría en el marco de las disposiciones actuales de los tratados

Cualquier Estado miembro puede vetar las propuestas de política exterior de la UE, que se deciden por unanimidad. Sin embargo, una votación por mayoría cualificada (QMV) puede evitar que las negociaciones se prolonguen en el tiempo. Ello puede aplicarse de forma pragmática (sin implicar cambios en los tratados) mediante tres medidas ya existentes: 

• Utilizar la cláusula pasarela (o “puente”) para poder optar por una votación por mayoría, en vez de por unanimidad, en determinados ámbitos de la política, pero con un freno de emergencia integrado que los Estados miembros pueden activar cuando traten de cuestiones sensibles. 
• Permitir a los Estados miembros recurrir a las abstenciones constructivas en las votaciones, para evitar acciones de bloqueo. 
• Utilizar las competencias en materia comercial y de competencia para perseguir unos objetivos más amplios en Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). 

3. Hacer un mejor uso de los representantes especiales

Los representantes especiales de la UE (REUE) pueden proporcionar análisis, emitir mensajes políticos y comunicar el compromiso de la UE a terceros. Los representantes tienen un nivel único de conocimientos especializados en su ámbito de dominio y operan con arreglo a unos mandatos amplios, discretos y flexibles que les diferencian de los altos funcionarios.  

Para mejorar la alineación de estos mandatos con las prioridades de la UE, es preciso reforzar y clarificar las líneas de coordinación con la burocracia de la UE. Los REUE deben ser más responsables ante el Consejo de Asuntos Exteriores (CAE) y los Servicios Europeos de Acción Exterior (SEAE). Asimismo, deben coordinarse mejor con las delegaciones de la UE y celebrar consultas periódicas con los comités del Parlamento Europeo. 

Además, el número de REUE debería venir marcado por las prioridades políticas, con mandatos incorporados en las estrategias regionales, y eliminar las funciones obsoletas.  

4. Mejorar la prospectiva estratégica entre instituciones

En 2010, la UE constituyó el Sistema Europeo para el Análisis Estratégico y Político (ESPAS) con el fin de coordinar las actividades de prospectiva entre las distintas instituciones. Sin embargo, tuvieron que estallar una serie de crisis, desde la COVID-19 hasta la invasión rusa de Ucrania en 2022, para que los métodos de prospectiva se profesionalizaran e institucionalizaran. La contrapartida de este sistema ha sido que muchas instituciones y departamentos concretos han empezado a utilizar la prospectiva por su cuenta y ello ha incrementado el riesgo de inflación y fragmentación.  

Lo que se necesita ahora es adoptar un enfoque estratégico, en que la planificación de escenarios y el escrutinio del horizonte se integren en todos los planes y acciones de la UE. Deberían identificarse las estructuras actuales y utilizarse para un enfoque multidisciplinario coordinado sobre la prospectiva. 

5. Aprovechar las competencias únicas en materia de seguridad y de defensa

La industria europea de defensa está fragmentada, pero la invasión rusa de Ucrania ha puesto de manifiesto una de las ventajas comparativas de la UE: los mecanismos legislativos y financieros. Por ejemplo, tras la invasión rusa de Ucrania en 2022, el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (FEAP), un instrumento financiero extrapresupuestario, se convirtió en una respuesta potente a la guerra. Sin embargo, es necesario avanzar más para alcanzar el objetivo de una cuota del 40% de adquisición conjunta en 2030 y poder disponer de unas fuerzas armadas europeas capacitadas a largo plazo: 

• Definir el propósito y las prioridades de una mejor cooperación de la industria de defensa, a la luz de los objetivos de la Estrategia Industrial Europea de Defensa (EDIS). 
• Incrementar el presupuesto de defensa de la UE para proporcionar incentivos a los Estados miembros para que participen en proyectos de cooperación. 
• Aumentar los presupuestos —tanto el presupuesto multianual 2028-2034 como los presupuestos anuales de 2024 a 2027— para abordar estas necesidades, que requerirán una estrecha colaboración entre todos las partes interesadas y un rápido lanzamiento de propuestas de EDIS.  

6. Rediseñar las políticas con respecto a los países vecinos 

Las crisis de seguridad en el este y el sur de Europa han dejado al desnudo las deficiencias de la política de vecindad de la UE y de los planteamientos sobre su ampliación. Se requiere un rediseño estratégico, centrado en tres ámbitos: 

• Una política personalizada para los países vecinos no miembros que tengan importancia estratégica.  
• La reforma de la política de ampliación de la UE, con una Dirección General de la Comisión Europea específica para garantizar una ampliación adecuada. 
• La utilización de la Comunidad Política Europea: sus 44 países pueden avanzar en los objetivos de la UE potenciando a países candidatos y mejorando la cooperación con aquellos que no aspiren a ser miembros de la UE. 

7. Integrar el plus de la acción exterior

La acción exterior de la UE se ha ampliado para incluir algunas políticas internas —como las de competencia, clima y salud— con dimensión externa (el plus de la acción exterior). Pero suele haber descoordinación entre las dimensiones interna y externa, lo cual ocasiona solapamientos e incoherencias. Los mecanismos para integrar los objetivos climáticos, sanitarios y de género en la acción exterior, por ejemplo, deberían ser sistemáticos y rigurosos, con un único punto focal desde el que hacer seguimiento de su implementación.  

Los indicadores, la recogida de datos y las evaluaciones de impacto deberían hacer seguimiento de su progreso para garantizar un impacto significativo. Además, las agencias dedicadas principalmente a actividades intracomunitarias —como el Instituto Europeo de la Igualdad de Género— podrían incorporarse en la formulación y la implementación de la política exterior de la UE, para potenciar las acciones integradoras.  

8. Remodelar las alianzas estratégicas

La rápida evolución de los retos en materia de seguridad y un panorama geopolítico sumamente cambiante exigen una revisión conceptual y funcional de las alianzas estratégicas de la UE, basada en sus objetivos políticos exteriores a largo plazo. Las alianzas obsoletas deben eliminarse progresivamente, mientras que las estratégicas deben potenciarse, así como identificar futuras alianzas. Un marco flexible ha de permitir que estas alianzas puedan responder ante nuevos acontecimientos y definir ámbitos esenciales de colaboración. 

En el marco de estas alianzas rediseñadas, deberán priorizarse los acuerdos temáticos. Estos acuerdos, basados en unos objetivos claros y compartidos, podrán implementarse rápidamente siguiendo unos mapas de ruta detallados, y la Dirección General correspondiente de la Comisión o los SEAE podrán verificarlos regularmente. 

9. Igualar las condiciones de la Global Gateway

La Global Gateway público-privada selecciona estratégicamente las regiones para invertir en infraestructuras. Para establecer unas condiciones de igualdad para las empresas europeas que deseen participar en los proyectos de la Global Gateway se requieren unas normas estrictas medioambientales, sociales, de gobernanza y de diligencia debida. En los concursos públicos, deberá priorizarse la relación calidad-precio por delante del menor coste, deberán estimarse las externalidades a lo largo del ciclo de vida del proyecto, y desarrollarse unas normas más estrictas en cuanto a la nacionalidad de las empresas que controlen a las entidades participantes. 

El nuevo Instrumento de Contratación Internacional de la UE deberá aplicarse a todos los proyectos de la Global Gateway, de modo que las empresas de la UE puedan contribuir a la infraestructura estratégica global y se excluyan a aquellas empresas de terceros países que no permitan a las empresas de la UE tomar parte en sus procesos de contratación pública. 

10. Utilizar el formato del Equipo Europa

En 2020, diversas instituciones de la UE y Estados miembros, el Banco Europeo de Inversión (BEI) y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) desarrollaron el enfoque del Equipo Europa. Sus acciones combinadas proporcionaron financiación de emergencia a corto plazo durante la pandemia, y este enfoque se ha ido afianzando. 

Alineando distintas instituciones internacionales y nacionales para perseguir unos objetivos comunes, el Equipo Europa reúne recursos y emite un mensaje unificado. Este formato debe desarrollarse aún más y adaptar su uso para situaciones de crisis y de no crisis.  

Las iniciativas del Equipo Europa podrían incluir también organismos financieros de fuera de la UE para reformar los bancos de desarrollo multilaterales y priorizar los objetivos climáticos. En suma, el Equipo Europa tiene potencial para aumentar la coherencia de las acciones exteriores de la UE y para generar un sentido de responsabilidad compartida. 

Estas recomendaciones no están exentas de cortapisas y la UE va a tener que realizar, sin duda, una selección estratégica en su actuación internacional. Con todo, la adopción de estas recomendaciones reforzaría la política exterior y de seguridad de la UE de un modo muy destacado. Si la conciencia colectiva supera la actitud defensiva y une sus fuerzas a favor de progreso, la UE puede aspirar a configurar el orden internacional que le permita prosperar en un entorno global cada vez más complejo y conflictivo.