La evolución del asilo: ¿Superará el pacto migratorio de la UE la división política?

La primera ministra italiana de extrema derecha, Giorgia Meloni, fue noticia el mes pasado cuando el plan del país para hacer frente a la inmigración ilegal fue respaldado por la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. 

Meloni ha declarado que las medidas políticas italianas, que permiten trasladar a los solicitantes de asilo a centros situados fuera de país, son “un modelo a seguir”. Dichas declaraciones llegan seis meses después de que el Parlamento Europeo aprobase el Pacto de Asilo y Migración de la UE. Pero, a pesar de que existe un consenso cada vez mayor contra la migración entre los líderes europeos, muchos afirman que el pacto no cumple lo prometido.  

¿Estará Europa algún día unida en la cuestión migratoria? En un estudio de caso publicado por el Esade Center for Global Economy and Geopolitics (EsadeGeo), los investigadores Ana Olmedo Alberca, Anna Fonts Picas y Walid El-Khatib echan la vista atrás para revisar la evolución de las políticas públicas de asilo en la UE e intentar descifrar su futuro. 

Intento de unificación

El Pacto de Asilo y Migración de la UE se propuso en 2020 y entró en vigor en mayo de 2024. A pesar de que se proclamó que sería un “nuevo comienzo” muy necesario, los críticos afirman que se limita a refundar el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA). Ha habido muchos intentos de reformar el SECA, la mayoría de los cuales nunca se han materializado. ¿Logrará por fin el nuevo pacto el objetivo de la UE de unificar las políticas migratorias? 

El constante aumento del número de personas que intentan entrar en Europa ha provocado continuas fricciones entre los Estados miembros

Si hacemos una retrospectiva a través de la historia, parece que no. Los orígenes del SECA se remontan a principios de los años 90, cuando el aumento de solicitantes de asilo de Asia y África promovió un intento de unificar las políticas públicas europeas en materia de inmigración. El constante aumento del número de personas que intentan entrar en Europa ha provocado continuas fricciones entre los Estados miembros, y los muchos intentos de armonizar las políticas han tenido distintos grados de éxito. 

El desarrollo del SECA se dividió en tres fases de cinco años, cada una de ellas caracterizada por la división y por una serie de acontecimientos migratorios importantes. La primera fase sentó las bases de la unificación: el Acuerdo de Schengen de 1995 eliminó las fronteras, el Convenio de Dublín de 1997 definió los criterios comunes para tramitar las solicitudes de asilo y el Tratado de Ámsterdam de 1999 transfirió la autoridad de las políticas migratorias de los Estados miembros a las instituciones comunitarias. 

¿Una afluencia “inmanejable”?

La segunda fase, que se diseñó para profundizar en la cooperación y agilizar los recursos y el acceso a las prestaciones sociales, fue un periodo que coincidió con la llegada de cientos de inmigrantes a Ceuta, Melilla y las Islas Canarias. Las nuevas iniciativas se centraron en estandarizar los criterios para conceder el estatuto de refugiado y crear un procedimiento de recurso y mecanismos de sanción en caso de retornos ilegales. Asimismo, se facilitó el acceso a prestaciones sociales, programas de integración y cobertura laboral mediante la financiación del Fondo Europeo para los Refugiados.  

En esta etapa también se sentaron las bases de la Oficina de Apoyo al Asilo (EASO), cuyo objetivo es apoyar a los Estados miembros en el cumplimiento de sus obligaciones y en la gestión de sus sistemas de asilo y acogida, especialmente a aquellos que están sometidos a especial presión. 

En la fase final, que empezó en 2010, se introdujeron más reformas orientadas a mejorar el proceso de solicitud y las condiciones de los solicitantes de asilo. Pero en 2011, las revueltas en el norte de África provocaron un aumento del 50 % en el número de personas que solicitaban asilo. Los Estados fronterizos con Oriente Próximo y el Norte de África se quejaron de estar enfrentándose a “una afluencia inmanejable” y, después de que 25.000 solicitantes de asilo tunecinos llegaran a la isla italiana de Lampedusa en 2011, los Estados miembros empezaron a rebelarse.  

Desde 2014, al menos 30.838 personas han muerto o desaparecido en el Mediterráneo intentando llegar a Europa

Ante la creciente llegada de personas en busca de refugio, el presidente francés, Nicolás Sarkozy, exigió que se revisase el sistema Schengen, Bélgica, Alemania y Austria amenazaron con volver a introducir los controles fronterizos y Francia suspendió los acuerdos de Schengen para impedir la entrada de trenes procedentes de Italia. Una coalición liderada por Francia y Alemania también bloqueó el acceso desde Bulgaria y Rumanía.  

Esta época estuvo marcada por catástrofes humanitarias recurrentes, la más notoria se produjo en la costa de Lampedusa en 2013. En cuestión de una semana, dos naufragios consecutivos causaron más de 600 víctimas mortales, de los cuales al menos 60 eran niños. La tragedia no originó ningún cambio sustancial en las políticas europeas. Sin embargo, el gobierno italiano lanzó una operación de rescate denominada “Mare Nostrum”. En el transcurso de un año, permitió rescatar a 156.000 personas en el mar, antes de que fuese cancelada por falta de financiación y debido a un sentimiento antiinmigración cada vez mayor. 

Durante el 2023, al menos 3.155 personas fueron confirmadas muertas o desaparecidas en el Mediterráneo tratando de alcanzar Europa. Desde 2014, la cifra asciende a 30.838 personas, según datos de la Organización Internacional de las Migraciones. 

Crisis de respuesta

La falta de solidez del SECA quedó todavía más patente durante la denominada “crisis migratoria” europea de 2015, cuando 1.812.200 personas entraron en Europa a través de cinco rutas marítimas y terrestres. La UE intentó apoyar económicamente a los Estados sobrecargados y, en 2017, aprobó la reubicación de 120.000 solicitantes de asilo de Italia y Grecia a otros países de la UE. Sin embargo, los mecanismos para gestionar la creciente llegada de personas demostraron ser insuficientes. 

La reubicación fue una fuente de nuevas tensiones y no contribuyó a tranquilizar a los Estados del norte y del este. Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, Hungría, Noruega, Suecia y Alemania suspendieron los acuerdos de Schengen, Croacia cerró los pasos fronterizos con Serbia y Hungría, mientras que Eslovenia y Macedonia del Norte instalaron vallas fronterizas.  

Se propusieron una serie de reformas de gran envergadura del SECA en dos paquetes, aunque la mayoría de ellas nunca se aplicaron debido a los continuos desacuerdos entre los Estados. Este punto muerto continuó hasta que la UE acordó introducir el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo.  

Un comienzo relativamente nuevo

En un intento de zanjar las discusiones pasadas y aliviar la carga de los países que reciben una mayor afluencia de solicitantes de asilo, el nuevo pacto introduce contribuciones obligatorias de todos los Estados miembros. También impone mayores responsabilidades a los países situados en las fronteras exteriores de la UE, que se encargarán de la recepción, selección y tramitación de las personas que soliciten asilo.  

Hacer hincapié en una gestión más fuerte de las fronteras y la migración mediante asociaciones con terceros países supondrá un mayor apoyo y más recursos para los Estados fronterizos y sus países vecinos. Y para abordar el problema de décadas de aplicación incoherente, el pacto sustituye las directivas existentes por nuevos reglamentos. 

Estos son algunos de ellos:  

• El Reglamento sobre el Control de nacionales irregulares de terceros países, que permite a las autoridades nacionales llevar a cabo evaluaciones de salud y vulnerabilidad y determinar los procedimientos adecuados.  
• El Reglamento sobre Procedimientos de Asilo para agilizar los procesos de asilo, retorno y fronteras. 
• El Reglamento sobre la Gestión del Asilo y la Migración: un mecanismo de solidaridad obligatorio, pero flexible, que se activa en momentos de presión desproporcionada. 
• El Reglamento de Crisis e Instrumentalización, que otorga a los Estados miembros la capacidad de desviarse de las normas estándar en situaciones de crisis. 
• Supervisión, seguimiento y cumplimiento mediante Eurodac, la base de datos de huellas dactilares de los solicitantes de asilo de la Unión Europea. 

Todavía hay división

Dada la divisiva historia de las políticas migratorias europeas, tal vez no sorprenda que el pacto haya provocado críticas generalizadas. 

La mayor parte de la responsabilidad de acoger a los refugiados sigue recayendo en los Estados fronterizos exteriores, y la redacción subjetiva permite exenciones según cómo se interpreten los documentos. Y, a pesar del antiguo objetivo de unificar las políticas, el pacto otorga importantes poderes de toma de decisiones a los Estados miembros.  

Los Estados miembros también tienen la posibilidad de hacer contribuciones económicas en lugar de acoger, lo que permite a los países que cuentan con medios ‘comprar’ su exención de responsabilidad. 

La brecha entre apoyo y oposición sigue siendo grande: Alemania y Francia están a favor; España, Italia, Grecia, Malta y Chipre siguen siendo escépticos; los Estados de Europa del Este se oponen firmemente. 

¿Fracaso en materia de derechos humanos?

Entre las limitaciones del Nuevo Pacto sobre Migración, muchos afirman que no está a la altura de las normas mínimas de derechos humanos. El acuerdo permite a los Estados miembros no cumplirlo en su totalidad cada vez que haya una “crisis”, una “instrumentalización de los migrantes” o un “caso de fuerza mayor”, aunque estos conceptos siguen sin definirse.  

Las organizaciones de derechos humanos temen que el pacto suponga una amenaza considerable para el derecho de asilo. Permite retener a los solicitantes de asilo hasta 12 semanas, durante las cuales se considera que están, a efectos legales, fuera del territorio europeo. También introduce procedimientos fronterizos acelerados que ponen en peligro las normas procesales adecuadas y pueden limitar el acceso de los solicitantes al asesoramiento jurídico y a la apelación de las decisiones. 

Además, la introducción del nuevo concepto de “tercer país seguro”, cuya definición poco precisa puede decidir cada Estado miembro, permite rechazar las solicitudes si se garantiza una supuesta protección y la falta de riesgo de persecución o expulsión en un país diferente.  

Basándose en estos ejemplos, más de 160 organizaciones de la sociedad civil han condenado el pacto, afirmando que limita seriamente el derecho de asilo y atenta contra el acceso a la justicia. Tras casi cincuenta años de fricciones y disputas internas, queda por ver si Europa se unirá por fin para apoyar unos principios humanitarios comunes.